De la gouvernance normative : Nouvelle dynamique, nouvelle approche !

21 Sep 2016
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Une contribution publiée dans la presse par l’ancien ministre du Budget, Abdoulaye Sow, a attiré mon attention. Il y a une dizaine de jours, alors que j’étais absent de Dakar, pour les besoins de la dernière campagne électorale, l’ancien ministre invitait le Gouvernement à se montrer plus dynamique dans la production des normes législatives et réglementaires, en améliorant la qualité des textes qui, selon lui, présenteraient, par endroits, de nombreuses lacunes. Si je me dois de saluer son goût de la bonne qualité linguistique et typographique et son souci de voir s’améliorer la communication d’Etat, il n’en demeure pas moins qu’il convient, dans cet article, dans la moindre velléité de polémique, d’apporter quelques clarifications utiles pour l’intérêt du débat engagé. Dans le cadre de cette tribune libre, nous comptons apporter un éclairage objectif sur la problématique soulevée en précisant, chaque fois que de besoin, la nouvelle dynamique engagée dans la rédaction des textes législatifs et réglementaires et l’approche actuelle qui organise la production normative au Sénégal.

Centre névralgique de la mise en œuvre de la gouvernance normative, le Secrétariat général du Gouvernement est sans conteste un lieu de prise de contact privilégié avec l’Etat, en particulier avec sa fonction de préparation, d’élaboration et d’adoption des textes législatifs et réglementaires. C’est riche d’une présence de plus de deux ans dans la haute fonction de Secrétaire général du Gouvernement, que je me propose de clarifier une part du débat qui a été soulevé par un ancien ministre du Budget, en l’occurrence Monsieur Abdoulaye Sow qui a produit une heureuse contribution sur la gouvernance normative du pays, en invitant, à l’occasion, le Gouvernement à en faire davantage, pour apporter des améliorations dans le processus d’élaboration et d’adoption des textes législatifs et réglementaires au Sénégal. Tout en saluant son initiative, je voudrais, pour le bénéfice de son information et pour celui de l’opinion nationale, expliquer ce que le Gouvernement a fait dans ce sens, sous la conduite du président Macky Sall, depuis son installation au pouvoir en 2012. Curieusement, ces efforts constants ne sont nulle part pris en compte dans le texte de Monsieur Sow. Or, sur les instructions du Chef de l’Etat et sous la direction du Premier ministre, de grands et nouveaux axes d’une gouvernance normative sont mis en œuvre par les services du Secrétariat Général du Gouvernement. Cette nouvelle gouvernance trouve son origine dans le constat suivant : malgré l’existence d’une vieille tradition normative, la procédure d’adoption gouvernementale des textes législatifs et réglementaires fait l’objet d’un encadrement juridique parcellaire et épars largement perfectible, compte tenu des exigences imposées par l’évolution de la légistique moderne. Le nouveau dispositif a notamment, pour siège la Constitution, la loi n° 70-14 du 6 février 1970, fixant les règles d’applicabilité des lois, des actes administratifs à caractère réglementaire et des actes administratifs à caractère individuel, modifiée par la loi n° 71-07 du 21 janvier 1971 ainsi que plusieurs instructions générales et circulaires.

En outre, des règles spécifiques de légistique ont fait l’objet d’une codification dans les textes édictés à l’époque par le Président SENGHOR. Il s’agit notamment du décret (n° 75-1027 du 10 octobre 1975) relatif à l’emploi des majuscules dans les textes administratifs, modifié par le décret n° 80-770 du 24 juillet 1980 et de la circulaire présidentielle n° 1596 PR/SG/JUR du 17 juillet 1980, relative à l’emploi des majuscules et des virgules. Aussi, le rapport public de l’Inspection générale d’Etat sur l’état de la gouvernance et de la réédition des comptes, publié en juillet 2014, a-t-il insisté sur « la dégradation progressive du travail normatif au Sénégal ». La production normative, quelquefois précipitée, comporte bien souvent des défaillances qui rendent nécessaires de nouvelles interventions législatives, ce qui contribue à aggraver l’empilement des textes. Il n’est pas rare de relever dans les textes publiés au Journal officiel des malfaçons, des maladresses rédactionnelles, des renvois erronés et des incertitudes législatives, au point qu’un auteur, parlant des techniques de rédaction des textes législatifs au Sénégal, a pu évoquer « l’art de mal légiférer ». En outre, le processus d’élaboration des textes, qui est encore confronté à des lenteurs et à des goulots d’étranglement, comporte beaucoup de dysfonctionnements. L’Etat du Sénégal ressent un fort besoin de conception et de mise en œuvre d’une véritable politique normative fondée sur une vision claire, dans un contexte marqué par le paradigme du « mieux légiférer » et par le renouveau de la réforme de l’administration publique articulé autour de la Gestion Axée sur les Résultats (GAR) que le Président de la République a impulsés.

Une nouvelle politique législative et réglementaire appelée la « nouvelle gouvernance normative » fondée sur la qualité, l’intelligibilité et l’accessibilité de la norme juridique a été retenue, pour une mise en œuvre dévolue aux services de la Primature. Cette nouvelle politique orientée vers l’efficacité de l’action gouvernementale et la consolidation des droits et libertés individuelles, s’appuie sur une modernisation du processus d’adoption des textes et se décline autour d’axes stratégiques. Comme on peut le constater à travers les développements ci-dessus exposés, on ne peut pas laisser croire que le Gouvernement n’a pas consacré du temps et de la réflexion à la problématique de la gouvernance normative. Après la diffusion des projets d’actes normatifs auprès des acteurs du processus normatif et la réception des avis et observations des ministères et autres structures de l’Etat, les textes font l’objet d’études par des Comités mis en place par arrêtés du Premier ministre.

Les règles d’organisation et de fonctionnement de ces instances du Secrétariat général du Gouvernement impliquées dans le processus d’élaboration des textes ont été refondues en vue de garantir leur efficacité. Le circuit d’adoption des textes était juste-là marqué par le Comité technique de Validation des Textes législatifs et réglementaires (CTVTLR) désormais organisé par l’arrêté primatoral n° 01525 du 4 février 2015. Ce Comité est chargé de préparer le travail du Comité technique de Validation des textes législatifs et réglementaires et d’assurer le suivi de ses recommandations. Il est essentiellement compétent pour statuer sur le respect des règles de forme et de procédure (avis préalables, consultations nécessaires), la chronologie, l’actualisation et la pertinence des visas, la cohérence du plan, des subdivisions, de l’exposé des motifs du projet, du rapport de présentation, la syntaxe, le vocabulaire et la ponctuation etc. L’instauration de ce Comité constitue une grande innovation du processus normatif, qui devrait contribuer à alléger le travail du Comité technique de Validation des Textes législatifs et réglementaires et à faciliter l’adoption gouvernementale des textes. Après l’adoption du projet de texte par le Comité technique, le Gouvernement peut saisir la Cour suprême aux fins de solliciter l’avis motivé de l’Assemblée générale consultative sur le projet soumis à son examen (art. 29 de la loi organique n° 2008-35 du 07 août 2008 sur la Cour suprême). La Cour suprême donne un avis motivé sur la légalité des dispositions sur lesquelles elle est consultée, mais aussi, s’il y a lieu, sur la pertinence des moyens juridiques retenus pour atteindre les objectifs poursuivis, en tenant compte des contraintes inhérentes à l’action administrative. En principe, l’avis donné par la Cour suprême n’est pas obligatoire. Mais, dans le cadre de la nouvelle gouvernance normative, l’option a été prise de soumettre les projets de lois et décrets à l’avis de l’Assemblée générale consultative de la Cour suprême et d’intégrer les observations émises par la haute juridiction.

Dans la même dynamique un processus de dématérialisation du circuit d’adoption des textes législatifs et réglementaires a été engagé. Ce processus est assuré à travers la mise en place d’une plate-forme Web de gestion des données normatives. Il s’agit d’un outil technique permettant de remédier aux lenteurs et aux lourdeurs liées à l’omniprésence du support papier. Ce mécanisme permettra au ministère maître-d’œuvre de transmettre en ligne son projet normatif au Secrétariat général du Gouvernement, qui se charge d’en assurer une diffusion électronique aux ministères et autres structures. Le recueil des avis et observations des ministères, leur transmission au ministère maître-d’œuvre ainsi que la programmation des textes en Conseil de Ministres, sont ainsi réalisés via la plate-forme Web. Cet outil technique qui s’inscrit dans le cadre de l’intranet gouvernemental, s’adosse sur une interconnexion d’une part entre les ministères techniques et le Secrétariat général du Gouvernement et d’autre part entre ce service, l’Assemblée générale consultative de la Cour suprême, le Conseil des Ministres et l’Assemblée nationale. Par ailleurs, on note qu’en droit sénégalais, la publication des actes législatifs et réglementaires au Journal officiel est la procédure employée pour porter les textes à la connaissance du public. Cette formalité indispensable à l’entrée en vigueur des textes, participe également de l’accessibilité du droit et comporte de nos jours des enjeux de bonne gouvernance économique, portés par l’intérêt de l’investisseur étranger envers l’information stratégique que constitue le droit en vigueur. Actuellement, le Gouvernement du Sénégal, mettant à contribution l’Imprimerie nationale du Sénégal et l’Agence de l’Informatique de l’Etat, a procédé à la mise en ligne du Journal officiel de l’année 2000 à 2014.

Cette numérisation partielle a été positionnée dans le site du Gouvernement du Sénégal, à l’aide d’un système d’extraction électronique des textes publiés dans le Journal officiel sur support papier. Dans le compte de la nouvelle gouvernance normative, le Gouvernement a aussi travaillé à asseoir une nouvelle lecture du système d’entrée en vigueur des textes législatifs et réglementaires. Pour rappel, au Sénégal, le régime de l’entrée en vigueur des textes, fixé par la loi n° 70-14 du 6 février 1970 modifiée fixant les règles d’applicabilité des lois, des actes administratifs à caractère réglementaire et des actes administratifs à caractère individuel est resté inchangé, depuis sa mise en place au début de l’indépendance du pays. Ce vieux système avait besoin d’une modernisation par l’élargissement de son régime et par son adaptation au nouveau contexte. Au lendemain de l’accession du Sénégal à la souveraineté internationale, la loi n° 70-14 du 6 février 1970 fixant les règles d’applicabilité des lois, des actes administratifs à caractère réglementaire et des actes administratifs à caractère individuel a mis en place un système d’entrée en vigueur des lois et des actes administratifs réglementaires tributaire de leur publication au Journal officiel. La loi de 1970 n’a fait l’objet que d’une seule modification sans grande incidence sur le régime de l’entrée en vigueur modifiée. Par ailleurs, la mise en ligne à compter de 2000 des publications électroniques du Journal officiel est effective sur www.gouv.sn, sans que la dématérialisation du support de la publication, ni la valeur juridique qui lui est attachée ne soit prise en charge par la législation. Il s’agit dans le cadre de la réforme du système d’entrée en vigueur des textes, de prendre en considération la dématérialisation du support du Journal officiel et de lui reconnaître la même valeur que le journal sur support papier, sous réserve de présenter des garanties de fiabilité.

Ce système d’entrée en vigueur des textes induit la mise en place d’un dispositif d’applicabilité des textes normatifs, différent de celui qui jusqu’ici différait de l’application des lois et règlements publiés, selon qu’il s’agissait de la Région du Cap-Vert, des communes de Diourbel, Kaolack, Saint-Louis et Thiès ou des autres parties du territoire national. En effet, en vertu de l’article 2 de la loi du 6 février 1970, sauf dispositions expresses reportant leur entrée en vigueur à une date ultérieure, les lois et les actes administratifs à caractère réglementaire deviennent exécutoires dans la Région du Cap-Vert (elle n’existe plus, elle est désormais appelée région de Dakar) et dans les communes de Diourbel, Kaolack, Saint-Louis et Thiès, « le troisième jour suivant la date du dépôt au Secrétariat général de la Présidence de la République du Journal officiel dans lequel ils sont insérés ». Dans le reste du territoire, ces textes entrent en vigueur, le cinquième jour suivant la même date. Le double support de publication du Journal officiel confère, du moins en principe, aux citoyens un accès non discriminatoire à la production normative. En tout état de cause, la fixation légale de la date d’entrée en vigueur des lois et règlements aux dates qu’ils déterminent ou, à défaut, le lendemain de leur publication au Journal officiel, présenterait le mérite de simplifier le système d’entrée en vigueur des textes. Pour prendre en charge les enjeux liés à la réforme des règles d’entrée en vigueur des textes au Sénégal, le Premier Ministre a, par arrêté n° 13089 du 1e juillet 2015, mis en place un Comité pour la réforme des règles relatives à l’entrée en vigueur des textes législatifs et réglementaires au Sénégal (COREV).

La rédaction d’un texte normatif reposant sur un art et une technique très complexes, la réforme normative dans l’élaboration des textes législatifs et réglementaires s’est aujourd’hui engagée dans la standardisation des règles relatives à leur conception. Au Sénégal en dehors du décret n° 75-1027 du 10 octobre 1975 relatif à l’emploi des majuscules dans les textes administratifs, modifié et de la circulaire présidentielle n° 1596 PR/SG/JUR du 17 juillet 1980 relative à l’emploi des majuscules et des virgules, l’art législatif est caractérisé par l’absence d’un cadre unique de référence. L’Inspection générale d’Etat (IGE) a publié un Manuel pratique de Secrétariat destiné aux agents de l’Etat. Ce document rappelle les règles relatives aux abréviations, aux accents, aux symboles, à la ponctuation etc. Cependant, en ce qui concerne la rédaction et la présentation des textes législatifs et réglementaires, le manuel de l’IGE renvoie, pour l’essentiel, à la circulaire présidentielle n°1596 PR/SG/JUR du 17 juillet 1980 relative à l’emploi des majuscules et des virgules. Ainsi, les règles de légistique matérielle et les autres normes de légistique formelle (emploi du point-virgule, des parenthèses, guillemets etc.) ne sont fixées par aucun texte de droit positif ou par un guide à la disposition des agents de l’administration. Il faut un Guide de légistique, à l’image du Guide de légistique du Conseil d’Etat français du 20 octobre 2007, répertoriant toutes les normes présidant à la conception, à l’élaboration et à la rédaction des textes normatifs. Ce document pourrait être homologué ou approuvé par décret et ainsi il pourrait être entrepris une « juridisation » des règles légistiques, par l’adoption d’un décret fixant les règles de conception et d’adoption des textes législatifs et réglementaires. C’est dans ce cadre que par arrêté n° 013384 du 03 juillet 2015, le Premier Ministre a mis en place un Comité pour l’harmonisation et la standardisation des règles relatives à l’élaboration et l’adoption des textes législatifs et réglementaires (CHART).

Par Abdou Latif COULIBALY
Secrétaire général du Gouvernement

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