Financé par la Banque mondiale pour une durée de cinq ans (2021-2026), le Projet cadastre et sécurisation foncière (Procasef) a pour objectif de renforcer la capacité du gouvernement dans la mise en œuvre d’un cadastre à l’échelle nationale, et d’accroître le nombre de parcelles enregistrées et formalisées dans 138 communes cibles. L’objectif, selon son coordinateur, Mohamadou Moustapha Dia, est de cartographier et de formaliser 590.000 parcelles avec des types d’affectations inscrits sur le système d’information foncière.
M. Dia, pouvez-vous revenir sur le rôle du Procasef dans la modernisation foncière au Sénégal et comment il s’adapte à la vision « Sénégal 2050 » et le New deal technologique lancée par les autorités ?
Je pense qu’il faut d’abord faire un petit rappel historique pour montrer que depuis plusieurs années, l’État a tenté de faire sa réforme foncière. Les premières tentatives datent des années 90. En 1996, l’État a essayé, à travers ce qu’on appelait le plan d’action foncière, à réformer le foncier. Il y avait aussi le Plan d’action foncière (Paf), qui a été élaboré sous l’égide du ministère de l’Agriculture, mais qui a abouti à la loi d’orientation agro-sylvopastorale de 2004, qui n’était pas une loi foncière, mais une loi avec des objectifs de réforme foncière. Ce qui a fait qu’on avait mis à l’époque, en 2005, la Commission de réforme nationale sur le droit à la terre, qui n’a pas donné de résultats. Ensuite, en 2012, la Commission nationale de réforme foncière, qui a produit un document de politique foncière, certes validé au plan technique, mais n’a pas été validé au plan politique. Chemin faisant, les problèmes fonciers sont là, récurrents. Les techniciens se sont dit qu’il fallait essayer de promouvoir la réforme par les outils, c’est-à-dire de rester dans le cadre légal et réglementaire, mais de promouvoir des outils de sécurisation foncière. C’est dans ce contexte-là qu’est né le Projet cadastre et sécurisation foncière (Procasef) financé par la Banque mondiale. C’est un projet qui s’aligne parfaitement avec la vision 2050 des autorités et le New deal technologique parce que, tout simplement, elle permet la réalisation des cadastres au niveau national, mais également la sécurisation foncière des populations sur le domaine national. Et quand le foncier est sécurisé, il y a la stabilité sociale, il y a des projets économiques qui pourront se développer au niveau des territoires. Par rapport maintenant au New deal technologique, nous intervenons à deux niveaux : dans la consolidation de l’infrastructure de données géospatiales par la mise en place de l’infrastructure et également dans la production de données. En revenant spécifiquement maintenant sur les composantes du projet, c’est un projet façonné autour de trois composantes techniques. Nous avons une composante infrastructure, investissement massif sur l’acquisition d’images aériennes et satellitaires qui couvrent l’ensemble du territoire national, sur la modernisation de notre réseau géologique national, sur la construction de bureaux fonciers dans nos 138 communes cibles. Mais également sur le développement d’un système d’information foncière pour un peu digitaliser dans les communes toute la chaîne foncière. Et là c’est le gage de transparence et de sécurité foncière. Il y a une composante opération sur le terrain, c’est-à-dire des opérateurs recrutés qui vont descendre dans nos communes cibles pour faire la cartographie des terres et l’inventaire des droits des populations que la commune va formaliser en donnant un type d’affectation. Et enfin il y a une composante formation et dialogue multi-acteurs. Donc tout cela, il faut renforcer les métiers sur le foncier. C’est pourquoi on a fait une composante formation et dialogue multi-acteurs parce que qui dit foncier, dit discussion, nécessité de dialoguer. Et il y a une multiplicité des acteurs. C’est pourquoi on a essayé, avec la société civile, de développer des cadres de partenariat pour intégrer tous les acteurs. Le processus de formation a été inclusif. Dans la mise en œuvre également, nous avons amené une touche inclusive en passant des conventions avec tous les acteurs. Grosso modo, c’est un projet qui vise la réalisation des cadres en milieu rural, mais également la sécurisation foncière des terres des populations au niveau des villages.
Et là, est-ce qu’on peut dire qu’il intervient dans toutes les régions du Sénégal ?
Effectivement, nous intervenons dans les 14 régions administratives du Sénégal. Parce que lorsqu’on développait le projet, lorsqu’on choisissait les communes, on avait employé une démarche objective, en posant deux principes et trois critères. Le premier principe, c’est qu’il faut couvrir l’ensemble des régions administratives du Sénégal. L’autre principe, c’est qu’il faut y aller par grappes. Pour les critères, nous avions posé trois critères. Les zones à potentiel économique, les zones où les litiges fonciers sont plus récurrents et les zones qui reçoivent plus les grands projets de l’État. Maintenant, ces critères-là, dans le cadre d’un comité de sélection, avec des données recueillies au niveau de l’Ansd et au niveau de la Direction générale des impôts de domaines (Dgid), nous avons permis de modéliser toutes ces données-là pour arriver à un choix objectif avec les membres de ce comité de sélection. Ce qui a fait qu’aujourd’hui, on a pu sélectionner 138 communes cibles sur lesquelles le projet intervient au niveau du territoire national.
En quoi consiste vraiment la sécurisation foncière en milieu rural ?
Quand on parle de sécurisation foncière en milieu rural, on pense fondamentalement à la loi sur le domaine national. Parce que le milieu rural est géré par la loi sur le domaine national et est administré également par les communes. Et là, ça date de 1964, 1972 avec le décret 72-12-88 sur les conditions d’affectation et de désaffectation des terres du domaine national. Donc, notre cadre d’intervention, c’est le milieu rural. Et en milieu rural, il y a deux choses à faire. Il faut veiller à une validation sociale et à une validation technique. Cela veut dire que lorsque nous intervenons au plan social, il faut que la parcelle destinée à X ou Y soit validée au plan social par les parties prenantes au niveau village. Par des affichages, par des rencontres, que tout le monde reconnaisse que la parcelle X historiquement appartient à telle personne. Et validation technique, parce que dans le milieu rural, ce qui manquait aux communes, c’est des outils. Il n’y avait pas de géoréférencement véritable. Et une parcelle va être géoréférencée avec des coordonnées XY pour qu’on sache que la parcelle est limitée par des limites plus techniques, plus scientifiques. Ne pas tout simplement fonder les limites sur des considérations ancestrales ou sociologiques. C’est pourquoi il faut une validation sociale et une validation technique qui va permettre que la parcelle porte un numéro d’identification cadastral qu’on appelle le Nouvel identifiant cadastral (Nicad). Et à partir de ce moment-là, la commune délibère et le sous-préfet pose son approbation.
Il y a tout le temps des conflits fonciers au Sénégal. Comment le Procasef peut-il réduire ou éliminer les litiges fonciers, régler les lacunes et prévenir les abus dans la gestion foncière ?
Le développement d’un pays et la sécurisation foncière ne peuvent pas être menés dans un cadre conflictuel. Il faut toujours un cadre apaisé. Et on ne peut pas dire qu’il n’y aura pas de litiges fonciers parce que c’est la caractéristique du foncier en Afrique qui fait que, par moments, on rencontre des conflits. Mais dans l’approche, il faut mettre des mécanismes, des voies et des moyens pour prévenir et réduire les litiges fonciers. Dans le cadre du Procasef, on a mis ce qu’on appelle un mécanisme de gestion des plaintes au niveau national. C’est-à-dire qu’il y a un comité national de gestion des plaintes, des comités au niveau région, au niveau du gouverneur. On a mis également des comités régionaux de gestion des plaintes dans le cadre de notre zone d’intervention au niveau des communes cibles. Cela veut dire qu’au lieu d’aller judiciariser à tout moment les conflits entre les particuliers, il faut poser la médiation. Donc se mettre autour de l’arbre à palabre, pour régler de manière beaucoup plus efficace les problèmes fonciers plutôt que de recourir, à tout instant, aux juridictions qui peuvent parfois rendre des décisions qui sont difficilement applicables au niveau des terroirs ou des décisions qui renvoient dos à dos les partis. C’est pourquoi on a mis, dans le cadre de notre projet, le mécanisme de gestion des plaintes. Cela veut dire que lorsque nos opérateurs se déploient à côté des communes pour l’inventaire et la formalisation des droits, s’il y a une parcelle qui pose problème, il y a des mécanismes de médiation, de concertation pour arriver à un consensus, à une solution. Et si cette solution est validée par toutes les parties prenantes, le processus continue vers la délibération.
Les défis sont multiples. Parce que quand on conduit un projet foncier, naturellement il y a beaucoup de choses à relever. Déjà la réduction des litiges fonciers dans nos communes cibles, là c’est un défi important. Il y a également le fait de capaciter les communes après le projet également. C’est un défi pour que les communes, au-delà de l’intervention du projet, puissent aller elles-mêmes prendre en charge le processus de sécurisation foncière et le règlement des litiges afférents. Et en cela, les aider à asseoir une administration foncière au niveau local solide, nous semble être très important.
Pouvons-nous détailler les avancées que le processus a enregistrées, les avancées concrètes et la mise en place du projet ?
Depuis la mise en place de ce projet, nous avons eu à avoir des résultats satisfaisants sur toutes nos trois composantes. Si nous prenons par exemple la composante numéro 1 concernant les infrastructures, nous avons aujoverture nationale d’images aériennes et d’images satellitaires, en d’autres mots, de données géospatiales de très haute révolution sur toute l’étendue du territoire national. C’est une première pour un projet foncier, une résolution de 5 cm en zone urbaine et une résolution de 30 cm avec des images satellitaires en zone rurale, accompagnées d’un modèle numérique de terrain de 2 mètres de résolution. Donc ces données-là sont partagées avec les opérateurs fonciers sur le terrain, mais également par les services techniques de l’État, pour appuyer la cartographie, la planification, les levers cadastraux, le phosphatage et les procédures d’instruction des dossiers fonciers. Nous avons entamé la construction des bureaux fonciers sur l’ensemble de nos communes, à part quelques communes qui ont des problèmes de sites pour en accueillir. Et nous sommes aujourd’hui, à un taux d’exécution de 44% dans la construction de ces bureaux. Nous avons également prévu le développement et le déploiement du système d’information foncière communale, le Sifcom, c’est-à-dire la dématérialisation de toutes nos procédures. Aujourd’hui, les versions 0 et 1 du Sifcom ont été livrées et elles intègrent les premières fonctionnalités pour l’enregistrement et la gestion des droits d’usage. Donc les versions suivantes sont en cours de finalisation avec un déploiement opérationnel qui est prévu à l’été prochain. A l’été prochain, nous pensons que le système d’information communal sera livré et rendu opérationnel en vue d’être déployé dans les communes du projet. Nous avons mis en place un comité technique d’interconnexion entre le système de gestion du foncier de l’Etat, le Sgf, piloté par la Dgid, et le Sifcom, piloté par le Procasef, pour garantir l’interopérabilité des deux systèmes, le Sifcom et le système sur le foncier de l’Etat. L’objectif est de créer une sorte de vase communiquant pour que tout ce qui se fait au niveau de l’Etat, que les communes soient au courant, et vice-versa. Cela va apaiser les tensions et les litiges. Sur les opérations, il y a également le Nouvel identifiant cadastral (Nicad), qui est là depuis 2012, géré par la direction du Cadastre. Mais avec le Procasef, on est en train de promouvoir, dans les délibérations, l’utilisation du Nitad. Aujourd’hui, on a plus de 70 000 parcelles qui ont reçu leur numéro d’identification cadastral dans le cadre du projet. L’autre avancée par rapport à la composante 2, c’est les opérations de cartographie sur le terrain. Avec notre bailleur, nous avons l’objectif de cartographier et de formaliser 590.000 parcelles, avec des types d’affectations inscrits sur le système d’information foncière. Aujourd’hui, dans le cadre de notre déploiement sur le terrain, nous sommes parvenus à cartographier 300.000 parcelles. Le processus suit son cours. Une des parties de ces 300.000 parcelles ont reçu leur validation sociale et technique avec l’attribution du Nicad. Les délibérations sont en cours au niveau des communes et là, c’est au profit des populations dans les villages. Cela est une première au niveau des villages pour que les populations puissent prendre un titre d’affectation. Dans le cadre de notre déploiement également, nous avons des unités régionales de mise en œuvre du projet qui appuient maintenant la validation entre l’opérateur et la direction du Cadastre. Voilà un peu les résultats obtenus jusque-là dans le cadre du projet. Il y a aussi la formation des agents fonciers, parce que nous avons passé des conventions avec l’Université de Dakar à travers l’Esea et l’Université de Thiers-Iba Der Thiam. A l’Université de Dakar, nous avons développé une formation sociojuridique et à l’Université de Thiès une formation technique. Cela nous a permis de former déjà 144 agents fonciers qui vont diriger les bureaux fonciers. On a assuré leur formation tant au plan sociojuridique qu’au plan technique. Au-delà de cela, nous avons formé plus de 300 jeunes dans les métiers du foncier pour qu’ils puissent appuyer les opérateurs mais également l’administration communale. Parce qu’au Sénégal, il n’y avait pas vraiment une formation type sur le foncier, parce que le foncier est partagé entre plusieurs disciplines et chaque discipline essaie de donner un cours par rapport à sa discipline. Et nous avons essayé de créer, avec les universités, dans le cadre de notre partenariat, un contenu, un curricula qui a été certifié avec des diplômes remis aux agents fonciers. Nous avons également formé l’administration territoriale. Nous avons fait des séminaires de formation avec presque l’ensemble des gouverneurs, préfets, sous-préfets, les techniciens au niveau régional.
Eu égard à ces résultats, comment ces réalisations ont-elles transformé la vie des populations rurales et des bénéficiaires ?
Vous savez, le foncier est un bien économique. Quand la terre est sécurisée, ça offre plusieurs avantages. Déjà, il y a un confort psychologique, pour dire que là où je suis, j’ai un titre d’affectation. L’autre chose, vous parvenez à avoir un titre d’affectation qui va sécuriser votre exploitation, soit l’exploitation familiale, votre maison. Et là, c’est un intérêt évident pour les populations et pour tous les acteurs en milieu rural, surtout les femmes. « Dans notre projet, nous avons des objectifs par rapport à l’accès des femmes à la terre. Sur les 590.000 titres d’affectation, les 130.000 sont dédiés aux femmes ». Là, c’est un défi pour nous, parce qu’on s’est rendu compte que dans certaines zones, surtout dans les zones de production, les femmes sont très actives. Dans la vallée du fleuve Sénégal également, les femmes sont actives. C’est pourquoi il faut leur permettre également l’accès au foncier. Il faut leur permettre d’accéder aux fonciers et de sécuriser leur exploitation.
Donc, avez-vous des témoignages concrets qui illustrent l’impact du projet sur les ayants droits aînés ?
Effectivement, j’ai eu beaucoup de témoignages, mais je pourrais en raconter peut-être deux ou trois. La première, c’est qu’en vérité, il y a un retour favorable des communes civiles dans le cadre du projet. Et maintenant, les communes qui ne sont pas encore bénéficiaires du projet nous écrivent plusieurs correspondances pour demander à être intégrées dans le projet. L’autre chose, c’est que dans le cadre d’une réunion, le collectif des villages de Deni Biram Ndao a vivement sollicité que le Procasef reste dans leur commune, celle de Bambilor, pour continuer le travail de cartographie et de sécurisation foncière. Là, je vous le dis officiellement, dans le cadre d’une réunion, un collectif de près de dix villages nous a dit qu’il faut vraiment que le Procasef revienne et que l’opérateur reste pour les appuyer à sécuriser leurs terres…
Donc, pensez-vous, comme bon nombre d’acteurs, que l’annonce sur le foncier nécessite une réforme en profondeur ? Si oui, pourquoi, à votre avis, ces innovations ?
Effectivement. Je pense que M. le Président de la République l’a dit dans son discours du 4 avril, il faut inéluctablement aller vers la réforme au foncier. Je pense qu’il ne faut pas fuir la réforme du foncier parce qu’au Sénégal, la dernière réforme date de 1964. En 1976, il y a eu le Code du domaine de l’État. On ne pouvait pas l’appeler une réforme du foncier parce que c’était une loi qui systématise une gestion qui était là, avec des textes, en y intégrant un peu la jurisprudence administrative pour arriver à une loi. Mais la véritable réforme date de 1964. Je l’ai dit plus haut pour dire que depuis 1996, il y a plusieurs tentatives qui n’ont pas abouti. Au Sénégal, il y a une loi sur la propriété foncière. Mais je veux dire que par rapport à la domanialité, il y a deux grandes mamelles. Il y a le domaine national, qui est régi par la loi 104-46 du 17 juillet 1964. Et il y a le domaine de l’État, qui est régi par la loi 106-66 du 2 juillet 1976, portant le Code du domaine de l’État. Aujourd’hui, il y a une réforme pour mieux encadrer la gestion foncière, surtout en milieu rural parce que les enjeux sont devenus multiples. 1964 n’est plus 2025. Donc la loi sur le domaine national, si elle était une dame, c’est une dame qui a vieilli. Il faut un peu la refaire. Sur le foncier, personne n’a le monopole de la vérité. Il y a plusieurs disciplines qui s’intéressent au foncier. Chaque discipline peut croire que seul son orientation compte. Si on va dans cette direction, on ne va pas réussir. De l’anthropologie à la géomatique, toutes les disciplines peuvent parler du foncier. Ce qui est important, c’est d’aller vers une législation d’équilibre qui va permettre la sécurisation du foncier et la préservation surtout de notre patrimoine national. Parce que ce n’est pas seulement la génération actuelle qui doit bénéficier de notre foncier. On peut sécuriser le foncier, mais en cohérence avec nos différents documents de planification ; que ce soit la planification urbaine, les documents d’aménagement du territoire, qu’il y ait une cohérence et que les acteurs se parlent. Il faut qu’on aille vers une législation d’équilibre. Il ne faut pas seulement prendre une seule orientation, mais une dimension sociologique et technique aussi, surtout les nouvelles technologies se retrouvent par la dématérialisation, la numérisation des procédures de transformation structurelle du cadre de gestion du foncier. Beaucoup de pays ont avancé là-dessus en innovant par rapport au cadre de gestion des terres de l’Etat. C’est le cas du Maroc, du Bénin, de la Corée du Sud, de l’Indonésie qui ont mis des cadres de gestion plus adaptés et performants en développant des mécanismes d’autofinancement sur le foncier où le budget de l’Etat n’est même pas utilisé pour réformer et pour faire la gestion du foncier. C’est des modèles à voir, à copier. Il faut aller vers la réforme foncière en promouvant une législation d’équilibre.
Aujourd’hui, quelles sont les difficultés que le Procasef rencontre sur le terrain ?
Ce qu’il y a lieu de dire, c’est que lorsqu’on formulait le Procasef, j’avais dit que le pas un projet d’attribution de terre, d’affectation d’immatriculation des terres. Nous accompagnons communes dans l’inventaire et la formulation des droits fonciers, sur le terrain, on peut rencontrer des difficultés parce que les enjeux sont multiples, mais nous avons su mettre mécanisme de gestion des plaintes et nous sommes parvenu à aider à instaurer un dialogue multi-acteur avec toutes les parties prenantes, c’est pourquoi les difficultés par rapport à la mise en œuvre du projet ne sont pas trop exagérées. Nous parvenons à les contenir grâce à ce dialogue multi-acteurs que nous sommes parvenus à mettre en place.
Entretien réalisé par Tata SANE
