Le débat sur la nature du régime politique sénégalais fut toujours au cœur de la réflexion doctrinale et politique au Sénégal. Depuis l’indépendance, la qualification de ce régime oscille entre régimes parlementaire, présidentiel, semi-présidentiel et présidentialisme, nourrie par une succession de textes constitutionnels, de pratiques politiques contrastées et de multiples réformes institutionnelles.
Deux positions se dégagent : la première, prudente, insiste sur l’ambiguïté persistante du texte constitutionnel sur la nature de ce régime politique et sur les variations conjoncturelles dans sa mise en œuvre. La seconde, plus tranchée, défend l’idée d’une rupture opérée par la Constitution du 22 janvier 2001, ayant consacré un régime parlementaire caractérisé, tel qu’il est défini par les juristes, par une collaboration de l’exécutif et du législatif, le premier étant indépendant mais responsable devant le second. De cette idée, il résulte que la responsabilité politique du gouvernement est au cœur du régime parlementaire. L’analyse des dispositions constitutionnelles actuelles, notamment des articles 85 à 87, ainsi que l’évolution récente de la pratique politique affichée par les nouveaux gouvernants, confortent la seconde lecture : le Sénégal s’inscrit dans une logique parlementaire marquée, malgré la présence dans le système de quelques traits hérités du régime présidentiel.
Devons-nous toutefois préciser avant d’aller plus loin, que la rupture déclarée par les nouveaux tenants était purement formelle. La Constitution de 2001 n’avait pas consacré de rupture au sujet de la nature du régime politique : contrairement au souhait du Front pour l’alternance (FAL) qui cherchait, à l’époque, à imposer un retour du régime parlementaire, la rupture annoncée était en réalité plus apparente que réelle. En effet, la Constitution de 2001 avait repris les dispositions les plus importantes de la Constitution présidentielle du 7 mars 1963. C’est pour cette raison que le Parti socialiste (PS) et l’Union pour le renouveau démocratique (URD) de Djibo KA avaient voté pour le projet de Wade soumis au référendum au nom de la continuité. D’ailleurs, plus tard, moins de trois ans après l’adoption de ladite Constitution, ces mêmes gouvernants, et en premier le chef de l’État dans ses déclarations, avaient finalement reconnu qu’il s’agissait bien d’un régime présidentiel ce qui, au demeurant, était l’assentiment populaire.
Depuis son indépendance, le Sénégal a fait figure d’exception en Afrique de l’Ouest francophone en assurant une stabilité politique et institutionnelle remarquable, bien que marquée par une forte concentration des pouvoirs entre les mains du chef de l’État. Cette stabilité s’est construite sur un régime présidentiel instauré à la suite de la crise institutionnelle de décembre 1962 entre le Président Léopold Sédar SENGHOR et son président du Conseil, Mamadou DIA. Ce régime que certains ont qualifié de « présidentiel », minimisant parfois la forte présence dans les institutions sénégalaises, de mécanismes distinctifs et fondamentaux du régime parlementaire, a certainement contribué à assurer au pays une stabilité politique depuis 1963 – mais au prix d’un autoritarisme latent – soit pendant près de 62 ans, et a été à l’origine de la production d’un système électoral fiable qui a débouché sur trois alternances démocratiques, en 2000, 2012 et 2024.
Toutefois, les réformes constitutionnelles envisagées et annoncées par les nouveaux dirigeants arrivés au pouvoir depuis le 24 mars 2024, semblent inverser cette tendance « présidentielle », avec une réduction des pouvoirs du président de la République et un renforcement du rôle du Premier ministre. Cela préfigure-t-il un basculement vers un régime parlementaire et de quel type, dualiste ou moniste ? Serait-il indiqué ou opportun de substituer le « régime présidentiel » sénégalais – qui a fait du chef de l’Etat le centre de gravité du pouvoir politique pendant longtemps – par ce régime parlementaire assumé, tel que nous l’envisageons dans cette contribution ? Si elles sont adoptées, elles marqueront une inflexion majeure : réduction des pouvoirs du président de la République, renforcement de l’autorité du Premier ministre, voire l’introduction d’un système dualiste ou moniste, avec un Premier ministre exerçant dorénavant une partie plus importante qu’auparavant du pouvoir exécutif.
Cette dynamique soulève en effet une interrogation majeure : ces réformes annoncent-elles un retour ou un renouveau du régime parlementaire – caractérisé par une plus grande flexibilité – en Afrique en commençant par le Sénégal ? L’objectif de cette analyse est de démontrer que cette mutation institutionnelle peut constituer une réponse aux dérives présidentialistes, tout en analysant la probabilité de son efficacité politique, comparée à celle du régime dit « présidentiel traditionnel » sénégalais. Le choix de ce régime parlementaire – qui rappelle l’objectif du FAL en 2001 – à la place du régime quelque peu « hybride », « hétérodoxe » ou encore « innommé » – ces qualifications variant selon les auteurs, témoignant ainsi de la difficulté à reconnaître ce régime – aujourd’hui en vigueur dans le pays, peut faire l’objet de controverses qui ne pourraient qu’enrichir le débat sur la solidité et la stabilité de nos institutions et de nos acquis démocratiques.
Ce débat récurrent sur la nature du régime politique ressurgit dans l’actualité politique depuis l’avènement de la troisième alternance dans le pays survenue en mars 2024, avec l’arrivée au pouvoir d’un nouveau gouvernement renforcé par une large et forte majorité au parlement.
Le caractère inédit de l’arrivée au pouvoir du Président Bassirou Diomaye Diakhar FAYE et du Premier ministre Ousmane SONKO suscite doutes et inquiétudes sur le partage des compétences dans ce « bicéphalisme », ce « tandem » au sein de l’exécutif. Le débat est quotidien dans le discours des acteurs politiques, de la société civile, mais aussi dans les médias. Le chef de l’État – élu grâce à l’actuel Premier ministre qui l’a choisi et appuyé pour accéder à la présidence de la République dans les conditions que l’on sait – est suspecté, notamment par l’opposition, de laisser volontairement le Premier ministre exercer, à sa place, les prérogatives que lui confère la Constitution. Le retrait forcé de ce dernier de la compétition pour l’accession à la magistrature suprême à la place du chef de l’État élu, explique cette perception. En tout état de cause pour l’heure, aucun des deux têtes de cet exécutif ne semble renoncer à son champ d’action au profit de l’autre, au regard des dispositions constitutionnelles actuelles.
Il n’y a pas de doute que la Constitution sénégalaise actuelle, malgré quelques caractéristiques du semi-présidentialisme classique qui s’y manifestent encore, consacre des mécanismes emblématiques du régime parlementaire dualiste, fondé sur une double responsabilité politique du Gouvernement devant le président de la République et devant l’Assemblée nationale. Il repose ainsi sur une architecture constitutionnelle aux marqueurs parlementaires que l’exécutif actuel semble renforcer par sa pratique. Il s’agit d’un duo entre le chef de l’État et son Premier ministre – un poste supprimé au gré des stratégies politiques, en 1983 par le Président DIOUF et en 2019 par le Président SALL, puis rétabli en 1991 et en 2022 par ceux qui l’avaient supprimé – prenant en mains toutes les affaires gouvernementales avec un parlement qui, en plus de sa fonction de représentation de la nation, de vote de la loi, exerce aussi celles de contrôle de l’action gouvernementale et de l’évaluation des politiques publiques.
Dans sa dynamique, le régime parlementaire a eu des fortunes diverses selon les États qui l’ont adopté et en fonction de leur histoire politique, des circonstances du moment, ou des contraintes de toutes sortes. L’expérience sénégalaise, à ce sujet, mérite de faire l’objet d’une analyse et c’est tout l’intérêt de la présente contribution. Il s’agit, en perspective des réformes en vue, d’engager une réflexion sur le régime politique qui répond au mieux à l’environnement politique sénégalais. Nous estimons que notre pays doit se doter d’un régime parlementaire adapté à ce dernier, que nous qualifierons de parlementarisme assumé. Il s’agira plutôt d’un régime parlementaire qui dépasse l’opposition classique entre les deux pouvoirs politiques, et dont le trait marquant est l’existence d’un exécutif partagé entre un président de la République élu, investi d’un pouvoir général d’orientation et d’impulsion, et d’un Premier ministre nommé et investi d’un pouvoir d’animation du gouvernement et de l’activité administrative.
Cette contribution résulte de l’analyse de pratiques connues dans certains régimes politiques et s’inspire également de celle observée au Sénégal depuis la troisième alternance politique de 2024. L’étude de ces régimes renseigne que généralement, la répartition des pouvoirs entre le chef de l’État et le chef du Gouvernement varie en fonction du pays considéré et du régime choisi. Au plan constitutionnel – donc théoriquement – on attribue souvent au chef de l’État de nombreux et importants pouvoirs : l’initiative des lois, la nomination à tous les emplois civils et militaires, la signature des ordonnances et des décrets, le droit de dissoudre l’Assemblée nationale et le droit de recourir à l’application des circonstances exceptionnelles. En pratique cependant, il n’en exerce que certaines d’entre elles et délègue généralement une bonne partie de ses attributions au Gouvernement, et tout particulièrement à son Premier ministre qu’il nomme. Par ailleurs, dans certains pays occidentaux où le régime parlementaire est en vigueur, tels l’Italie, l’Allemagne ou encore le Canada, le chef de l’État ne joue qu’un rôle formel, se limitant à occuper une fonction honorifique, une « magistrature morale » ou un rôle de représentation ; il n’apparaît sur la scène politique qu’à de rares occasions, sans jamais faire de l’ombre au chef du Gouvernement qui détient le véritable pouvoir exécutif.
Contrairement à ce type de régime parlementaire avec un chef de l’État plus ou moins effacé ou au régime parlementaire déséquilibré au profit du parlement, l’exorbitance des pouvoirs présidentiels reste une des caractéristiques les plus marquantes des institutions sénégalaises et font du chef de l’État presque un « monarque » qui domine tout le système, de l’exécutif dont il est le chef jusqu’à l’Assemblée nationale où il bénéficie d’une majorité docile, en passant par les autres institutions politiques, judiciaires et militaires. Les prérogatives attribuées au président de la République depuis la Constitution du 7 mars 1963 sont maintenues et même renforcées par la Constitution du 22 janvier 2001 de la fonction de « …premier Protecteur des Arts et des Lettres du Sénégal (art. 42) », ainsi que du pouvoir de « soumettre tout projet de loi constitutionnelle au référendum » (art. 51).
À l’analyse de la réalité observée dans nombre de pays où le régime parlementaire est en usage, ce dualisme de l’exécutif semble prendre une nouvelle tournure de par la pratique des nouveaux dirigeants sénégalais – tout particulièrement celle du Premier ministre – depuis leur accession au pouvoir. On semble assister à un renouveau de la répartition des pouvoirs, pour la première fois, depuis la fin de la crise survenue entre Léopold Sédar SENGHOR et Mamadou DIA : le président de la République reste chef de l’État, politiquement irresponsable et garant de la continuité et du bon fonctionnement des institutions. Le dynamisme d’un Premier ministre leader du parti au pouvoir traduit, de manière encore plus concrète et pragmatique, leur volonté affichée de redéfinir le partage du pouvoir exécutif de telle sorte que l’un et l’autre exercent pleinement leurs attributions dans leurs champs « constitutionnels » respectifs.
Dans la perspective de ce rééquilibrage entre les pouvoirs du président de la République et ceux du Premier ministre, la logique voudrait, en premier lieu, que le régime parlementaire dualiste qui prévaut jusqu’à présent (où le gouvernement, encore une fois, est doublement responsable devant les députés et devant le président de la République ) laisse la place à un régime parlementaire moniste qui répond mieux à l’esprit de la réforme suggérée : le gouvernement devenu plus autonome, ne sera responsable politiquement que devant l’Assemblée nationale et non plus devant le chef de l’État, comme c’est le cas dans les régimes parlementaires actuels connus ailleurs. Le régime parlementaire devra alors fonctionner ainsi qu’il suit : d’un côté, le chef de l’État, exercera pleinement son « pouvoir d’État » et le Premier ministre s’appropriera le « pouvoir de gouvernement » en tant qu’organe moteur de l’action gouvernementale. Il peut prendre des décrets – ce qui atteste d’une autonomie d’action – poser la question de confiance et engager la responsabilité du Gouvernement. Le pouvoir du Premier ministre de s’adresser directement à la nation et à l’Assemblée nationale, renforce sa stature et rappelle les contours du parlementarisme classique. À ce sujet, le choix déclaré du Premier ministre, après sa déclaration de politique générale, de se présenter assez régulièrement devant la représentation nationale pour répondre aux questions orales et écrites posées par les députés sur la politique du Gouvernement, confirme le respect de ce principe et révèle une volonté affichée de sa part, de se conformer à l’une des caractéristiques marquantes du régime parlementaire. Cette exigence répond à l’esprit et à la nature mêmes du régime en question : l’exécutif ne peut gouverner sans la confiance de l’Assemblée nationale et c’est assurément sur cette base que les parlementaires peuvent engager la responsabilité politique du Gouvernement, l’autre principe fondamental de ce type de régime, rappelons-le, à côté du droit de dissolution.
À y regarder de plus près, n’y aurait-il pas là une restitution des pouvoirs traditionnellement reconnus au chef du Gouvernement dans un régime parlementaire classique, mais jadis exercés par des chefs d’État dans le cadre de régimes marqués par un exécutif monocéphale sous l’autorité exclusive du président de la République.
Les mécanismes de responsabilité politique, le renforcement du rôle du Premier ministre, le retrait progressif du président de la République du champ de l’exécutif quotidien, ainsi que la protection statutaire des députés, le renforcement du rôle du parlement dont les règles sont appelées à être rénovées, témoigneraient d’un choix qui ne s’éloigne pas de notre perception. Dans ce même ordre d’idées, le Premier ministre, conformément à sa démarche depuis son arrivée au pouvoir, devrait s’occuper du quotidien de la scène politique et laisser au président les tâches dévolues à un chef de l’État dans un régime parlementaire dualiste. Cette approche est conforme au régime dit parlementarisme assumé et qui pourrait être opportune et pertinente pour les institutions sénégalaises, à cette étape de l’évolution politique et institutionnelle du pays. Mais à la seule condition que ces futures réformes s’inscrivent dans la perspective de ce régime tel que nous l’envisageons, c’est-à-dire une distribution du pouvoir durable et ancrée, qui n’est pas éphémère, insusceptible d’être ultérieurement modifiée au gré des stratégies politiques ou de quête excessive de pouvoir personnel, par l’un ou l’autre de ces deux membres de l’exécutif.
Toutefois, les réformes du régime parlementaire sénégalais ne devraient pas s’orienter vers cette forme de parlementarisme où le chef de l’État se limiterait à « inaugurer les chrysanthèmes » selon la formule consacrée pour qualifier le faible rôle ou la fonction protocolaire du président de la République durant les années précédant la Vème République en France. La posture que prend l’actuel chef de l’État et les manifestations pratiques de son rôle à la tête du pays depuis son arrivée au pouvoir (ses déclarations, ses déplacements à l’intérieur du pays, dans la sous-région et à l’étranger au plan diplomatique dans le cadre de la politique étrangère, un des éléments du « domaine réservé » – avec la défense nationale – qui lui revient) révèlent un président actif qui visiblement remplit sa fonction au sein du pouvoir exécutif.
Ce mouvement de parlementarisation annoncé est destiné à être consolidé dans le sens d’une réduction des attributions du chef de l’État pour répondre, de la même manière que le régime présidentiel en fait un objectif, aux aspirations démocratiques d’un pays qui en est à sa troisième alternance, en garantissant un équilibre institutionnel où le Gouvernement reste responsable devant une représentation nationale forte, dans un cadre juridique clair et stable. Le chef de l’État gardera sa fonction de garant du fonctionnement normal des institutions. En revanche, il ne peut déléguer au Premier ministre certains pouvoirs personnels, dits « propres », qui sont constitutionnellement intransférables ou qui ne doivent pas être vidés de leur substance, sous peine d’affaiblir l’équilibre institutionnel. Devraient être maintenus son pouvoir de nomination du Premier ministre – conditionné à l’existence d’une majorité à l’Assemblée nationale, et l’acceptation de la démission de ce dernier sur présentation de la démission du Gouvernement –, son rôle de gardien de la Constitution, le droit de grâce, la promulgation des lois ou encore la nomination des magistrats. Chargé de veiller au bon fonctionnement des institutions, le chef de l’État exercera son arbitrage à travers son droit de dissolution qu’il peut mettre en œuvre pour redresser le Gouvernement et l’Assemblée nationale en cas de crise institutionnelle. Un droit présidentiel de véto sur le Gouvernement pourrait utilement être consacré. Il constituerait un « garde-fou », une garantie qu’il pourra utiliser lorsque le Premier ministre outrepasse ses attributions ou sort du champ constitutionnel dans lequel il est enfermé. Ce serait une nouveauté dans nos institutions et pour cette raison, il devra alors faire l’objet d’un débat pour qu’on en mesure les avantages et les inconvénients avant son institutionnalisation.
Sans entrer dans les détails sur ce futur rééquilibrage, il faut envisager, dans les prochaines réformes, l’hypothèse où le Président puisse transférer ou laisser au Premier ministre, certaines de ses attributions, sans altérer l’essence du régime : tout en préservant son pouvoir de déterminer la politique de la nation, le Président peut laisser au Premier ministre une plus grande autonomie dans la conduite de cette politique ; les pouvoirs d’impulsion et de direction du Gouvernement, la nomination des hauts fonctionnaires, sauf pour les emplois expressément réservés au président de la République ; l’initiative des lois qui passerait également des pouvoirs du Président à ceux du Premier ministre.
Enfin, dans le domaine de la communication politique et institutionnelle, le président de la République peut rester dans sa réserve, limitant ses prises de parole publique à des occasions solennelles (fêtes nationales, crises majeures, messages à la nation ou à l’Assemblée), et laisser toujours au Premier ministre le rôle de porte-parole de l’action gouvernementale.
Cette réduction des pouvoirs présidentiels serait inédite à un double point de vue. D’abord, ce serait la première fois dans l’histoire constitutionnelle sénégalaise qu’une réforme de cette envergure intervienne dans le pays. Elle romprait avec l’idée longtemps soutenue selon laquelle, la construction de l’État en Afrique n’est pas encore achevée, d’où la nécessité d’un chef de l’Etat disposant d’une autorité assez affirmée pour consolider l’unité nationale et protéger l’intégrité territoriale. Cette conception est aujourd’hui dépassée. Maintenir une telle idée participerait d’un esprit rétrograde qui a longtemps dévalorisé le génie créatif que nombre de nos dirigeants sont capables de développer de nos jours. Ensuite, la réduction des prérogatives présidentielles serait également une première en Afrique subsaharienne et pourrait susciter des initiatives de cette nature ailleurs, notamment dans les pays dits démocratiquement avancés où le débat est également posé aujourd’hui de manière récurrente.
Les enseignements tirés des grandes expériences européennes, africaines ou d’ailleurs, tant dans leurs réussites que dans leurs échecs, peuvent permettre aux dirigeants sénégalais d’éviter les dérives d’un parlementarisme instable ou déséquilibré, tout en consolidant les bases d’un parlementarisme assumé, stable et efficace qui nous semble être une bonne voie.
Alioune Badara FALL
Professeur des Universités – Agrégé de Droit Public
Université de Bordeaux
Membre du LAM (Les Afriques dans le monde)
Ancien Directeur du Centre d’études et de recherches
sur les droits africains et sur le développement institutionnel
des pays en développement (LAM-CERDRADI)
Rédacteur en chef de la revue électronique « Afrilex »
