La récente interview accordée par l’ancien Premier Ministre et nouveau Président de l’Assemblée nationale a remis au goût du jour le débat sur l’existence d’une « dette cachée ». Pour autant, aussi crucial soit-il, ce débat s’obscurcit sous le poids de concepts juridiques et économiques galvaudés ou employés sous des angles divergents.
Or, appréhender ces notions sous un prisme strictement juridique permet d’en finir avec les faux semblants de la « dette cachée » pour se concentrer enfin sur les véritables défis de la dette publique sénégalaise.
1. La dette cachée : un objet juridique non identifié
La notion de « dette cachée » n’est définie par aucun texte de droit international, communautaire ou national. La doctrine économique s’aventure parfois à des définitions qui restent généralement lacunaires. Rhoda Weeks-Brown souligne par exemple que « la dette cachée est un emprunt dont un État est redevable, mais qui n’est pas divulgué à ses citoyens ou aux autres créanciers ».
S’agissant du Sénégal, cette notion est d’autant plus complexe à cerner qu’elle revêt plusieurs formes selon les données disponibles : les dettes hors bilan à savoir les garanties accordées à des entreprises publiques et non comptabilisées ; les dettes bancaires extrabudgétaires résultant d’emprunts contractés au mépris des règles de la comptabilité publique (ce que la Cour des comptes désigne par « hors circuit du Trésor ») ; les arriérés dissimulés correspondant notamment aux dettes dues aux fournisseurs ; les manipulations statistiques engendrées par la méconnaissance ou l’ineffectivité des règles liées au périmètre réel de la dette publique (notamment le Règlement N°09/2007/CM/UEMOA portant cadre de référence de la politique d’endettement public et de gestion de la dette publique dans les Etats membres de l’UEMOA).
Au vu de ces pratiques, la dette cachée doit être comprise comme une obligation financière de l’État qui n’est ni comptabilisée dans les états financiers officiels, ni présentée au Parlement, ni consolidée dans les statistiques publiques.
Partant de ce constat, on comprend que cette notion n’est pas un objet juridique, mais bien un objet politique. Le problème n’étant pas d’ordre légal, il serait illusoire de s’en servir pour remettre en question la validité des contrats d’endettement de l’État. La dette cachée pose avant tout un problème politique touchant aux rapports entre l’Exécutif et le Législatif, le premier ayant l’obligation d’informer le second sur sa situation financière réelle (en vertu du principe de sincérité budgétaire et comptable, inscrit à la Section 3 du Titre III de la LOLF du Sénégal).
En somme, il s’agit d’une défaillance du système d’information financière et comptable (misreporting), et non d’une illégalité des emprunts contractés. Peu importe le terme utilisé, voilà ce qu’il faut comprendre par « dette cachée ».
Si la dette cachée n’a pas d’existence juridique, il en va autrement pour la notion de dette odieuse.
2. Dette odieuse vs dette illégitime : des outils inapplicables au cas sénégalais
Théorisée par le professeur Alexandre Sack et introduite dans la jurisprudence lors de l’affaire des dettes cubaines en 1898, la dette odieuse désigne un emprunt contracté par un pouvoir « non pas selon les besoins et les intérêts de l’État, mais pour fortifier son régime despotique, pour réprimer la population qui le combat […] » (A. N. Sack, 1927). Cette dette, qualifiée de personnelle au régime déchu, s’éteint avec sa chute.
Conçue à l’échelle d’États autocratiques, cette théorie n’est pas transposable au Sénégal, le régime précédent ne pouvant être qualifié de despotique. Rappelons d’ailleurs que la dernière jurisprudence notable en la matière remonte à l’affaire Tinoco en 1923.
Il convient également de distinguer la dette odieuse de sa notion connexe : la dette illégitime. Selon Joseph Hanlon (2006), celle-ci désigne une dette inacceptable parce qu’elle « renforce un régime dictatorial », applique un « taux usurier », est accordée à une entité dont la faible capacité de remboursement est connue, ou est assortie de conditions imposées par les institutions financières internationales qui étranglent l’économie locale.
Quatre critères cumulatifs permettent généralement de la caractériser : la destination des fonds (l’emprunt ne profite pas à la population) ; les circonstances du contrat (rapport de force asymétrique, absence de consentement du peuple) ; les termes du contrat (clauses abusives ou usuraires) ; la conduite des créanciers (qui savaient que le prêt était illégitime).
Cette théorie est toutefois difficilement mobilisable pour deux raisons majeures. D’une part, sous l’effet de la financiarisation de l’économie, la jurisprudence internationale tend à rejeter systématiquement les recours fondés sur cette doctrine. D’autre part, un simple problème d’information financière ne suffit pas à prouver un détournement ou une utilisation personnelle des fonds.
3. La théorie de la « dette juste » et le risque de saisie
Une dernière théorie, plus contemporaine, pourrait être évoquée : l’idée de dette juste avancée par Hubert de Vauplane (2020). En croisant l’analyse économique de la soutenabilité et la dimension morale de la justice, elle théorise un « droit de ne pas rembourser » pour le débiteur, fondé sur un état de nécessité analogue à celui du droit pénal.
Cependant, ce moyen repose sur un postulat philosophique, voire théologique, et non sur une règle de droit positif. Il se heurte de plein fouet aux principes économiques des démocraties libérales, axés sur le respect de la propriété privée et la sacralité des contrats. Invoquer une telle théorie ferait courir un risque systémique majeur à l’État du Sénégal : le droit international permettrait aux créanciers extérieurs de saisir ses biens à l’étranger, d’autant que l’examen des contrats d’emprunt démontre que l’État du Sénégal renonce systématiquement et explicitement (par des clauses explicites) à son immunité d’exécution.
En conclusion
En définitive, le problème de la dette cachée n’est pas un problème de droit, mais une faille, pour ne pas dire une faillite, du système d’information financière. C’est pourquoi elle ne peut en aucun cas être brandie comme un motif légal de défaut souverain ou de non-paiement. De même, les notions de dette odieuse ou illégitime restent des outils juridiquement trop incertains pour contester les engagements de l’État, sauf à les utiliser comme leviers politiques dans un rapport de force diplomatique (Exemple de l’Équateur en 2008).
Aujourd’hui, la priorité n’est plus de débattre de l’existence de cette dette cachée, dont la réalité est désormais établie, mais bien de concevoir les mécanismes financiers et macroéconomiques permettant de redresser la barre. Les véritables options de l’État du Sénégal se trouvent désormais dans le redressement financier ou la restructuration, et non dans les prétoires.
Par Mor THIAM
Doctorant contractuel et Chargé d’enseignement, Université de Poitiers
Chercheur associé, Direction de la Recherche, INSP (ex-ENA)
