Au-delà des clivages politiques, les droits sociaux ne doivent relever de la supplique : question sociale et « Examen » des solidarités au Sénégal à travers le Programme National de Bourses de Sécurité Familiale
I Les douloureuses expériences des solidarités en temps de crise
La crise de l’Etat providence avait fini de mettre en place un modèle d’intervention étatique très assoupli aux investissements étrangers tout en réduisant avec acuité son implication dans le capital humain et dans les investissements sociaux. A l’échelle du pays, un climat de fragilité généralisée s’intensifiait, une austérité obligeant les familles, mais aussi les individus à adopter de nouvelles normes de conduite jusqu’à cette époque inédite (période des ajustements). Aujourd’hui encore, les familles sénégalaises, marquées par des tensions conjoncturelles majeures, sont prises dans des jeux de restructurations, de recompositions et d’adaptations fonctionnelles. Ce sont des manœuvres vivantes en ce qu’elles mobilisent constamment des arbitrages et des ajustements.
1.1 Une secousse des tutelles traditionnelles
La conjoncture de crise met également à l’épreuve les tutelles traditionnelles ainsi que leurs pleines capacités à remplir leurs rôles d’autorité et de garant de la protection sociale de leurs membres. La crise de l’autorité familiale sénégalaise devient alors une occasion, une brèche ouverte à des démarches de plus en plus réflexives. Beaucoup observant, avec moins de crédulité, certaines évidences traditionnelles et communautaires. A partir de ce moment, nous assistons à une situation délicatement clivante – celle de l’accroissement de la demande sociale d’un côté et le fléchissement considérable de la participation communautaire de l’autre. Les précarités, à la fois en zone rurale comme dans les centres urbains, obstruent la mobilisation des créances familiales, facteur essentiel dans la reproduction des interdépendances de proximité et des solidarités familiales.
Dans cette période de bouleversement social, le cercle familial sénégalais exprime désormais un pluralisme, comme une réaction au sentiment d’uniformité qui semblait être la norme jusqu’alors. Les rapports sociaux et solidaires se nourrissent progressivement de logiques contractuelles aménageant de nouveaux espaces de sociabilité et d’interdépendance. Les solidarités contractuelles participent également au fondement des initiatives naissantes en matière de protection sociale. Le développement des liens de participation élective et des liens de participation organique pour reprendre Serge Paugam, témoigne de la transformation des solidarités en contexte de crise et d’incertitude au Sénégal, et ce, surtout dans un contexte urbain. Comme pour rappeler le professeur Abdou Salam Fall et al, pour qui les réseaux de sociabilité et d’accueil des migrants en contexte urbain, jadis très marqués par des rapports traditionnels de solidarité, de hiérarchie et d’inégalités, se modernisaient à vive allure. L’accomplissement et la création de nouveaux liens, de nouvelles affiliations politiques, syndicales, associatives, professionnelles et sportives construisent de nouvelles « aventures » solidaires tirant vers des particularités urbaines assumées. Les partis politiques, les syndicats de travail, KIIRAY, PASTEF, APR, les GIE, les ASC, les mouvements de femmes et d’autres structures deviennent aussi des leviers de lever de fonds pour des solidarités électives. La nouveauté dite modernisatrice s’accentue à mesure que les cloisons communautaires s’affaiblissent ; elles implosent en raison du contexte de difficultés économiques.
Toutefois, les recompositions des solidarités au Sénégal n’ont pas suffi à endiguer les pauvretés. A cet effet, la redécouverte du social ou le retour de l’Etat social depuis l’alternance des années 2000, évoque une nouvelle conscience étatique gracieusement orientée vers la mise en agenda politique des disparités et des situations de précarité extrême.
II Wade initie, Macky fortifie et Diomaye consolide l’Etat social
2.1 Wade et l’élan propulsé au lendemain de la première alternance
Dans le cadre des réformes socio-politiques engagées depuis le début des années 2000, la refonte du système sénégalais de protection sociale était un des objectifs majeurs affichés par le régime de Wade. Le gouvernement s’était engagé dans un processus d’enrôlement des catégories éprouvées par la crise. L’État agissait afin de restaurer les solidarités publiques dans un contexte de fragilité de masse, et les interventions sociales reposaient et encore aujourd’hui principalement sur une politique de ciblage.
Le président Abdoulaye Wade, lors de son discours à la nation de 2006, assurait que « Chez nous, chacun nourrit le rêve secret de vivre avec ses parents et de prendre soin d’eux. Mais lorsque, par la force des choses, ce rêve ne peut être réalisé, il est juste que la nation s’en charge ». Plus qu’une simple déclaration ou une ordinaire prémonition, Wade jetait les jalons d’un ensemble de politiques sociales qui, au-delà du plan Sésame, étaient des initiatives de gratuités des soins fortement adressées aux catégories dites vulnérables : Séniors, jeunes femmes, enfants. C’était un changement majeur !!!
Cependant, une initiative comme le plan sésame était particulièrement minée par l’existence de doublons au niveau des bénéficiaires. Il était également altéré par l’inefficacité de son mode de financement, en plus des déficits budgétaires constatés. En effet, l’État sénégalais a accusé de nombreux retards de paiement en direction des hôpitaux. Cette situation s’était soldée par des difficultés d’approvisionnement en médicaments par les structures de santé. L’essentiel des dépenses sanitaires restait ainsi à la charge des ménages sénégalais. En outre, la contribution des familles dans les dépenses totales de santé était estimée à hauteur de 55, 24 %, selon le Ministère de la santé et de l’action sociale lors de la mise en place de la Stratégie Nationale de Financement de la Santé en 2013.
Hormis les limites que l’on pourrait légitimement adresser au plan sésame, il faut relever son caractère novateur et principalement avant-gardiste. Le régime de Wade avait impulsé une dynamique, créé des opportunités de transformations structurelles de notre système de protection sociale et dont la pluralité des initiatives d’assistance publique sous Macky Sall aura renforcé substantiellement.
2.2 Macky Sall : le pari du modèle de l’universel et des transferts monétaires
Macky, en héritant d’un modèle innovant toutefois controversé en raison d’une défaillance de la viabilité de ses mécanismes de fonctionnement, n’en déchantait pas moins. Il continue et, en 2013 naquirent le Programme National de Bourses de Sécurité Familiale (PNBSF) et la Couverture Maladie Universelle (CMU), nouveaux fers de relance des solidarités publiques sénégalaises. La politique de transferts monétaires aux ménages en situation de pauvreté pour un montant trimestriel de 25000 FCFA devient un tournant majeur dans la fortification des politiques de redistribution au Sénégal.
Le Plan Sénégal Emergent avait dégagé une vision stratégique à l’horizon 2035 et observait une place substantielle au développement du capital humain en mandatant ainsi la Délégation Générale à la Protection Sociale (DGPSN), la coordination des politiques de protection sociale et d’inclusion. Assurer des revenus minimums aux familles vulnérables et diligenter des dispositifs d’adaptation aux chocs, devaient construire les passerelles durables vers les principes de justice sociale et de résilience. Le plan de réalisation de ces filets sociaux s’appuie depuis 2021 sur un levier technique opérant, en l’occurrence le Registre National Unique qui constitue la base de données indicative pour les politiques de ciblage des bénéficiaires.
L’évolution graduelle du niveau de financement de ces politiques corrobore le niveau des urgences et des situations d’indigences marquant du saut de l’aléatoire le quotidien de millions de Sénégalais. C’est pourquoi, il est constaté que le nombre de bénéficiaires ainsi que les enveloppes budgétaires dédiées au PNBSF ont crû de 2013 à 2024. Pour un nombre de bénéficiaires en phase pilote estimé à 50.000 en 2013 et pour une enveloppe de 5 milliards, le Sénégal est passé à plus de 316.841 bénéficiaires en 2024 soit une augmentation de plus de 101%, et pour un budget de 52 milliards de FCFA. C’est un bond définitivement important qui associe les programmes de Bourses à de véritables remparts contre le creuset des inégalités sociales. En plus du domaine assurantiel, les politiques de solidarité non contributive peignent une nouvelle facette de notre démocratie économique et sociale.
Le passage à l’évaluation
A l’évidence, quand une politique se déploie depuis des années, il faut pouvoir en évaluer son impact ; c’est un passage crucial à l’examen à partir de critères objectivés. A cet égard, une étude d’impact du programme de bourses a été réalisée par la Banque mondiale avec le concours de la DGPSN et du Centre de Recherche pour le Développement Economique et Social (CRDES) entre 2016 et 2019. Les résultats ont été publiés dans le courant du 3e trimestre de l’année 2023. Les conclusions de ces travaux font état de progrès substantiels dans plusieurs aspects de la vie des bénéficiaires, autant sur le plan nutritionnel, sur le plan de la scolarisation et de l’éducation, que sur le plan de l’inclusion financière et des capacités de résilience des familles aux chocs.
Selon le rapport (lequel ?), une consommation des ménages s’est accrue avec une augmentation des dépenses mensuelles de 7441 FCFA, soit 1269 FCFA par personne. On peut en déduire que le relèvement du pouvoir d’achat des bénéficiaires est une bonne nouvelle, en l’occurrence dans les territoires ruraux ou semi-urbains, mais reste relativement faible dans les centres urbains eu égard des dynamiques du coût de la vie.
Toujours selon les résultats de l’étude, les progrès réalisés par le programme dans l’accentuation des dépenses alimentaires sont considérables ; les 2/3 des allocations, nous dira la Banque Mondiale. Concrètement, il ne serait pas déraisonnable de penser que cela peut avoir un impact consolidant sur le renforcement de la sécurité alimentaire et réduire l’inégal accès à une consommation plus saine. Comme une suite logique, les résultats de l’évaluation ont également conclu qu’entre 2016 et 2019, il y a eu une augmentation de 7% de consommation de protéines chez les ménages bénéficiaires.
En outre, il est établi par l’étude d’impact qu’une inclusion financière est mieux prononcée chez les femmes bénéficiaires cheffes de ménage. Si dans la globalité les résultats restent extrêmement mitigés, chez les femmes toutefois, le programme a eu un effet substantiel sur l’obtention d’un compte dans une institution bancaire classique ou dans un groupe de microfinance. Une telle avancée est nécessairement une bonne nouvelle pour la condition féminine et participe à réduire les inégalités hommes-femmes en matière d’accès au crédit. Par ailleurs, l’étude d’impact assure que le programme de bourses a permis d’asseoir une plus grande solvabilité des bénéficiaires avec des facilités observées à l’accès à la créance informelle ou familiale. Il ne serait pas contre-intuitif de penser alors que le PNBSF est aussi un catalyseur des interdépendances communautaires qui elles-mêmes nourricières de la reproduction des solidarités de proximité, jadis ébranlées par la crise et les fragilités de masse.
Hormis ces aspects « positifs », les transferts monétaires ont aussi leurs limites ; ils présentent, dans une évidence souvent propre à leurs caractéristiques, des incohérences, des problèmes relatifs aux usages et un manque de résultats probants sur certains aspects.
Pour le cas du Sénégal, une lecture de l’étude d’impact susmentionnée nous permet de conclure que le PNBSF n’a pas eu un effet considérable sur la réduction de la pauvreté. S’il a permis de conjurer des carences inhérentes à l’extrême pauvreté, il demeure encore impossible d’arguer l’hypothétique résultat d’une décroissance de la courbe de la pauvreté.
Les résultats du programme sur l’évolution des conditions éducatives et sanitaires des familles bénéficiaires sont aussi largement mitigés indépendamment des zones et territoires d’ancrage. Les résultats sur le parcours scolaire des adolescents de 13 à 16 ans sont également très nuancés pour ne pas dire négatifs, tout autant sur l’enrôlement des enfants de moins de 6 ans dans l’état civil. Ce que l’on pourrait questionner à cet effet, c’est le manque de pertinence du programme en termes de conduite du changement. Cela interpelle les conditions d’appropriation des mesures et des objectifs même du programme par les bénéficiaires.
L’étude d’impact rapporte des limites enregistrées autour de l’inclusion financière du programme de bourses. Une déficience qui ne permet pas de garantir une viabilité de l’environnement financier des familles bénéficiaires. En conséquence, le programme porte difficilement les allocataires vers des possibilités d’accès aux financements pour des projets structurants.
Le programme National de Bourses de Sécurité Familiale, marque dans sa globalité, un élan d’action sociale et solidaire fondamental pour la préservation du lien social. Les chroniques de son évolution, de ses soubresauts, comme c’est le cas de son arrêt intervenu à la suite de la troisième alternance, n’en concluent pas moins son importance dans le paysage des interventions sociales au Sénégal. Si son mécanisme de fonctionnement peut être légitimement sujet à des critiques, son esprit demeure l’expression même de la transition vers des droits sociaux fondamentaux. Jean Jaurès, dans sa pensée de la république sociale, nous témoigne qu’il faudrait alors « Substituer l’arbitraire de l’aumône à la certitude d’un droit ». C’est ce que semble avoir compris l’actuel Président de la République, M. Diomaye Faye, qui porte aujourd’hui l’héritage d’une dynamique construite depuis le début des années 2000.
2. 3 Diomaye et la consolidation de « l’ouvrage social »
Le programme de Bourses devient l’expression de la « république de la main tendue contre le poing fermé » pour paraphraser Léon Bourgeois. La partition récente de l’actuel Président dans le renforcement de cette politique d’assistance publique participe à la consolidation du dispositif. Les projections budgétaires sont alléchantes pour l’horizon 2027 et l’élargissement du dispositif aux personnes en situation de handicap et bénéficiant de la Carte d’Egalité des Chances (86 270) catalyse le programme par le biais d’une politique de discrimination positive innovante et « juste ». La consolidation, c’est aussi le raffermissement des conditions d’éligibilité et des mécanismes, ainsi qu’une veille particulière aux catégories des plus vulnérables. C’est pourquoi l’extension du fichier Registre National Unique (RNU) à 1 million de ménages, au-delà du caractère ambitieux qu’il présente, présuppose à priori un intérêt pointu adressé à l’inclusion par l’actuel gouvernement.
A la suite de la suspension observée depuis 2024 pour des raisons d’état des lieux, la reprise des paiements depuis le 1er octobre est aussi un aveu d’engagement de gouvernement à poursuivre les réformes structurantes dans le paysage social et solidaire sénégalais initié il y a plus de deux décennies. Aux divergences sémantiques et substantielles autour du « traitement de la dette » s’ajoutent les tensions politiques qui polarisent actuellement l’espace public, ce qui aurait probablement pu contrarier les conditions de mobilisation de marges financières requises pour le paiement des allocations dues.
Avec mesure alors, il ne serait pas outrecuidant de penser que la reprise des paiements, qui plus est, avec une extension du nombre de bénéficiaires passant de 355013 en 2024 à 469497 pour l’exercice 2026, soit une augmentation de 24, 38 %, est une prouesse à saluer. Un droit social est aussi un engagement républicain, un principe d’égalité des chances qu’il convient de préserver. « Le solidarisme » sénégalais doit ainsi s’imposer au-delà des contingences socio-politiques.
L’enveloppe qui est passée dès lors de 52 à 70 en 2026 milliards, dissipe partiellement les craintes d’une crise sur les versements des minimas sociaux et assure une certaine résilience de l’architecture même de notre système de protection sociale. Les projections de 2027 faisant état d’une enveloppe doublée pour atteindre 140 milliards, constituent une mobilisation ambitieuse pour étendre le taux de couverture.
Cependant !!!!
Les défis sont nombreux pour l’actuel gouvernement, car l’extension du fichier est une manœuvre complexe. Les critères souvent mobilisés pour consolider les répertoires des bénéficiaires ne s’ancrent pas suffisamment d’indications qualitatives. La prédominance d’une vision monétaire de la pauvreté occulte des faits sociaux problématiques et substantiellement plus profonds. C’est le cas par exemple de l’exclusion sociale. Nominativement, l’intitulé du programme (Programme Nationale de Bourse de Sécurité Familiale) est déjà une source d’exclusion pour les personnes isolées évoluant à la marge des interdépendances. Les épreuves de la désaffiliation ou de la disqualification sociale, désignant l’expression de nouvelles trajectoires d’indigences marquées par l’isolement ou le rejet, ne sont pas suffisamment prises en compte. Elles ne sont pas encore perçues comme des données pertinentes dans le cadre de notre ingénierie en politiques de protection sociale.
L’isolement est désormais une réalité et non des moindres dans nos sociétés. Les métamorphoses du tissu social produisent des réalités inédites et l’Etat gagnerait tout autant, dans le cadre de ses politiques d’intervention sociale comme le PNBSF, à déconstruire progressivement les discours séculaires sur la pauvreté. L’inclusion de nouveaux paramètres devient inéluctable.
Docteur Abdoul Mamadou Ndjim
Socio-anthropologue, chargé d’enseignement et chercheur au laboratoire
PRINTEMPS/ Université de Versailles Parsi-Saclay
