Les projets et programmes de développement constituent un puissant levier permettant à un Etat de satisfaire les besoins des populations dans des domaines divers et variés. Ainsi, les projets et programmes d’investissements publics s’articulent, présentement, autour du référentiel unique des politiques publiques adopté le 14 octobre 2024 .
Les projets/programmes sont mis en œuvre suivant une diversité de mécanismes de financement : Partenariats Public-Privé (PPP), offres spontanées, financements sur ressources internes à travers le Budget consolidé d’Investissement ainsi que les financements sur ressources extérieures, à travers les conventions/accords de financement signés avec les Partenaires techniques et financiers (PTF). Ces derniers mécanismes de financement des projets d’investissements publics attirent opportunément notre attention et les autres mécanismes s’écartent intentionnellement de notre champ de réflexion. La coopération internationale, par le biais des financements extérieurs, joue un rôle vital dans le renforcement de la résilience et de la durabilité de notre économie. A cet égard, elle permet de mobiliser et de mettre en œuvre des projets/programmes d’investissements publics. La définition du « projet d’investissements publics » est fournie par le décret n° 2023-2142 du 31 octobre 2023 portant réglementation du cadre général de la Gestion des Investissements publics (GIP) au Sénégal. Il s’agit, en effet, « d’un ensemble cohérent d’actions ou d’activités opérationnelles, planifiées et maîtrisées, ayant des dates de début et de fin, porté par un programme budgétaire, dans le but de réaliser des infrastructures (actifs immobilisés non financiers) socio-économiques avec une localisation bien précise selon des paramètres de performance définis à l’avance ».
Le programme/projet de développement y est défini comme étant « un ensemble d’activités qui sont élaborées par les ministères, les entités publiques, les entreprises publiques et d’autres institutions du secteur public, sur une période de cinq (05) ans, afin de poursuivre et d’atteindre les objectifs énoncés dans les documents nationaux de planification ». En ce qu’ils mettent en jeu un volume de financement extrêmement important (1 355 milliards de FCFA de crédits ouverts, au titre de la LFI pour l’année 2026), les projets/programmes d’investissements publics dans leur exécution doivent faire l’objet de contrôle renforcé pour éviter certaines pratiques contraires aux règles de bonne gestion des finances publiques. Ce qui recommande pour toutes les parties prenantes une attention toute particulière et une grande vigilance à toutes les étapes de mise en œuvre (cycle de vie) des projets . Aussi, le contexte actuel « Jub Jubal Jubanti » exige-t-il de promouvoir une gouvernance économique, financière et budgétaire efficace pour répondre rapidement et utilement aux besoins de développement des populations dans la transparence. Tout l’enjeu des projets et programmes de développement réside, dès lors, dans la mise en place d’un système de gouvernance moderne et efficace. L’identification des acteurs de gouvernance des projets/programmes d’investissements publics (I) permettra de mieux analyser l’encadrement de cette gouvernance (II).
L’identification des acteurs de gouvernance des projets et programmes d’investissements publics. Ces acteurs peuvent être regroupés en deux catégories : les acteurs institutionnels (A) et les acteurs non institutionnels (B). Les acteurs institutionnels Au premier rang de ces acteurs, nous pouvons citer le Président de la République. Il est, constitutionnellement, un acteur clé dans l’engagement du pays sur le plan international et dans le processus d’arbitrage des décisions budgétaires.
En plus, conformément aux dispositions du décret n° 2019-1156 du 11 juillet 2019 fixant le régime d’adoption des conventions de financement, des accords de partenariat et engagements de l’Etat, les projets de partenariat, de convention ou d’accord, de prêt ou de financement engageant des dépenses de l’Etat ou générant des ressources de l’Etat, d’un montant égal ou supérieur à deux milliards (2 000 000 000) de francs CFA « sont obligatoirement adoptés en Conseil des ministres, avant leur approbation par le Président de la République ». Il s’ensuit en toute logique, le Premier ministre. Il dispose constitutionnellement de l’Administration et préside les réunions interministérielles ou les Comités de pilotage (COPIL) de certains projets d’enjeux majeurs. Les autres acteurs sont d’ordre ministériel (le Ministère des Finances et du Budget (MFB) à travers la Direction de l’Ordonnancement des Dépenses publiques (DODP) et la Direction de la Programmation budgétaire (DPB) de la Direction générale du Budget (DGB) ainsi que la Direction de la Dette publique (DDP) de la Direction générale de la Comptabilité publique et du Trésor (DGCPT).
Il s’y ajoute le Ministère de l’Economie, du Plan et de la Coopération (MEPC) à travers la Direction de la Coopération économique et financière (DCEF) et la Direction du Suivi et de l’Evaluation des Performances des Projets. En outre, nous notons les ministères sectoriels dans le cadre de la préparation des requêtes de financement, par le biais des Cellules d’Etudes et de Planification (CEP), des Directions de l’Administration générale et de l’Equipement (DAGE), des unités de coordination, des directions techniques et des agences d’exécution). Toutefois, les ministères en charge de la coopération et celui en charge des finances jouent un rôle central dans la mobilisation des ressources extérieures . Ainsi, le MFB est un acteur fondamental dans le dispositif de mobilisation des ressources, car il joue un rôle d’interface entre les PTF et les unités d’exécution des projets. Il s’appuie sur ses services techniques, notamment la direction en charge de l’ordonnancement des dépenses d’investissement financées sur ressources extérieures.
Cette dernière est chargée, entre autres, du suivi de la mise en œuvre des conventions de financement. Elle intervient depuis la phase amont, en collaboration avec la DCEF, dans le cadre de la recherche de financement jusqu’à la phase aval de signature et de mise en œuvre des conventions de financement. Elle est, aussi, chargée d’appuyer et d’accompagner les UGP pour apporter une meilleure qualité dans l’exécution des projets, de coordonner les audits comptables et financiers les concernant ainsi que le suivi des activités et recommandations dans le cadre des missions de supervision. En leur qualité de chefs d’exécutif dans leurs circonscriptions administratives respectives, les gouverneurs, préfets et sous-préfets constituent des acteurs primordiaux, en collaboration avec les maires et les présidents de conseil départemental.
A côté de ces acteurs institutionnels étatiques, il y a des acteurs institutionnels non étatiques : les partenaires techniques et financiers (PTF). Ces derniers jouent un rôle essentiel dans l’exécution des projets d’investissements publics du fait qu’ils accompagnent l’Etat dans la mobilisation des ressources et le suivi de la mise en œuvre tout au long du processus (les missions de supervision). Les PTF sont souvent classés en deux catégories : les bailleurs bilatéraux et les bailleurs multilatéraux . En plus de cette dichotomie classique, nous notons, de plus en plus, la présence des banques commerciales dans le financement des projets . Les acteurs qui concourent à la mise en œuvre des projets d’investissements publics ne sont pas exclusivement institutionnels. Les acteurs non institutionnels Il s’agit d’acteurs qui ne sont pas sur la chaîne institutionnelle, mais comptent pour beaucoup dans l’exécution des projets. Ils sont essentiellement au nombre de trois (03) : les populations bénéficiaires des projets, les organisations non gouvernementales et les entreprises. Pour les populations, leur connaissance de l’environnement d’exécution du projet les place dans une position privilégiée.
Elles peuvent, par ailleurs, fournir de la main d’œuvre, en participant activement aux tâches et en assurant le contrôle citoyen. Ainsi, les populations coopèrent et renforcent assurément la gouvernance. Avec leur intégration et implication tout au long du processus, le principe d’inclusion est garanti. Ce principe, est, en fait, un indicateur même de performance d’un projet. Quant aux Organisations non gouvernementales (ONG), elles constituent un baromètre de bonne gouvernance. Elles ont une tonalité participative et démocratique. Elles font des plaidoyers et des sensibilisations et jouent, en même temps, un important rôle de facilitation et de médiation.
Elles permettent d’assurer la surveillance permanente et la redevabilité continue, dans un esprit de performance. Les marchés publics financés sur ressources extérieures sont souvent exécutés par de grandes entreprises communautaires ou internationales. Toutefois, il y a des entreprises privées locales qui captent des financements, par le biais souvent de la sous-traitance, embauchent et paient des impôts et taxes, en stimulant l’économie locale et nationale. Elles sont fortement attendues dans la réalisation des défis liés à la durabilité et à la conformité aux exigences environnementales et climatiques. Elles doivent intégrer ces préoccupations dans leurs actions et activités. L’identification des acteurs essentiels permet de mieux appréhender l’encadrement de la gouvernance des projets et programmes d’investissements publics. III. L’encadrement de la gouvernance des projets et programmes d’investissements publics. Cet encadrement sera apprécié à un double niveau : au niveau du dispositif juridique mis en place (A) et au niveau des procédures de décaissement (B). Le dispositif juridique Ce dispositif est constitué de textes juridiques nationaux et internationaux. En ce qui concerne les textes nationaux, il s’agit de la Constitution, de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF), des lois de finances (Lois de Finances initiale (LFI), Lois de Finances rectificative (LFR) et lois de règlement), des décrets subséquents en application de la LOLF .
En outre, nous pouvons citer les décrets n° 2019-1156 du 11 juillet 2019 fixant le régime d’adoption des conventions de financement, des accords de partenariat et engagements de l’Etat, n° 2021- 1799 du 31 décembre 2021 portant nomination des ordonnateurs délégués et secondaires des crédits et n° 2023-2142 du 31 octobre 2023 portant réglementation du cadre général de la Gestion des Investissements publics (GIP) au Sénégal. Nous pouvons également noter la Circulaire n° 0029/MFB du 09 décembre 2025 relative au régime fiscal applicable aux marchés publics financés sur ressources extérieures, etc. Au-delà du cadre juridique national, il existe un cadre juridique international régissant la gouvernance des projets d’investissements publics. Ce dispositif est, essentiellement, constitué de cadres de coopération et de conventions/accords de financement. Le cadre de coopération permet de formaliser les orientations stratégiques définies entre le Sénégal et un PTF bilatéral ou multilatéral à l’issue d’un processus de concertation.
La mise en œuvre des engagements discutés et adoptés fait l’objet d’évaluation périodiquement à travers les commissions mixtes de coopération. Concernant les conventions ou accords de financement, ils sont conclus pour définir les conditions, les modalités et les règles de mobilisation et de gestion des ressources. L’examen des textes juridiques est juste un prétexte pour se pencher sur les procédures de décaissement. Les procédures de décaissement Les procédures utilisées en vue de mobiliser les financements extérieurs varient d’un partenaire à un autre suivant plusieurs types de modalités. De façon pratique, la Direction en charge de l’ordonnancement des dépenses financées sur ressources extérieures est saisie par l’UGP en vue du décaissement. Avant de procéder à l’ordonnancement, le dossier fait l’objet d’un contrôle de légalité, de régularité et d’éligibilité de la dépense par des chargés de programmes, conformément aux conventions/accords de financement et aux dispositions nationales.
Le décaissement du financement peut s’agir, notamment, d’un remboursement de dépenses, d’un paiement direct, d’une avance sur compte spécial, d’une réalimentation du compte spécial ou d’un paiement sur la base d’une lettre de crédit. Il existe d’autres mécanismes innovants, notamment le Programme pour les résultats (program for results PforR) de la Banque Mondiale et de la Banque Africaine de Développement (BAD) et le financement direct gouvernement à gouvernement (G2G) de l’USAID. Les fonds relevant des ressources extérieures peuvent avoir plusieurs origines : prêts, dons, subventions remboursables ou non remboursables, appuis budgétaires, etc. Pour certains PTF dont la BAD, il faut satisfaire aux exigences et formalités d’entrée en vigueur de la Convention de financement avant de bénéficier du premier décaissement, alors que pour d’autres notamment l’Union Européenne, les formalités d’entrée en vigueur sont simplifiées ; en effet la convention entre en vigueur à partir de la date de dernière signature. Ainsi, le premier décaissement s’effectue juste après l’intervention de cette signature. En réalité, la programmation, la budgétisation et la notification des crédits de paiement ouverts, au titre de la LFI au profit des projets peuvent permettre de respecter les plafonds d’engagement légalement autorisés.
De même, l’application des recommandations issues du Rapport définitif de l’audit sur la gestion des finances publiques gestions de 2019 au 31 mars 2024 publié en février 2025 aiderait grandement à corriger certaines pratiques non conformes.
Par Serigne Abdoul Aziz LO, Administrateur civil,
Coordonnateur du PSONFED,
Chef de la Division des Audits financiers et comptables des projets à la DODP/DGB/MFB
Source: https://lesoleil.sn/le-kiosque/dossier-ladministrateur-magazine-a4-ok/#17
