Depuis l’annonce d’un accord entre Dakar et le Fonds monétaire international et une nouvelle dégradation de la note sénégalaise, une rumeur circule : les banques de la sous-région devraient provisionner massivement les titres de l’État sénégalais qu’elles détiennent. Mais à y voir de plus près, les textes en vigueur ne disent pas cela. Ils décrivent un mécanisme qui dépend de la gestion financière et comptable interne de chaque banque mais qui est tout aussi insidieux.
Il est de notoriété publique qu’une grande partie des emprunts publics sénégalais émis sur le marché régional a été souscrite par les banques de l’UEMOA. Le 1er septembre 2026, le gouvernement a annoncé que la dette libellée en francs CFA sera exclue du périmètre de la restructuration ou retraitement de la dette. Une telle annonce suffira-t-elle à préserver le marché régional de tout soubresaut notamment pour les banques qui ont massivement souscrit aux emprunts ? Parce qu’en théorie, les banques devraient provisionner leurs engagements détenus sur le Sénégal du fait de la dépréciation de la note sénégalaise. Mais les règles applicables laissent une certaine marge de manœuvre aux banques de la région.
Un cadre réglementaire apparemment protecteur des émissions en FCFA
Il faut d’abord commencer par évoquer pour l’écarter une source d’erreur récurrente. Le texte que l’on invoque le plus souvent pour annoncer une vague de provisions, l’instruction de la Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest de 1994 sur les engagements en souffrance, a été abrogé le 1er janvier 2018 (1). Il a été remplacé par deux instructions du 15 novembre 2016, dont la lecture combinée conduit à une conclusion inverse de celle qui est communément avancée.
La première de ces deux instructions dispose que, pour les risques portés directement sur les États de l’Union monétaire ouest-africaine, la dépréciation est facultative (2). La faculté accordée à chaque banque figure clairement dans le texte, sans condition ni réserve, et la même solution vaut pour les engagements hors bilan. Aucune règle comptable régionale n’impose donc aujourd’hui à une banque de constituer une provision si sa contrepartie est un État de l’Union.
Le raisonnement est symétrique du côté des fonds propres. Le dispositif prudentiel de l’Union, adopté par le Conseil des ministres le 24 juin 2016, pondère à zéro pour cent les expositions sur les États membres et sur la Banque centrale, dès lors qu’elles sont libellées et financées en francs CFA (3). Ces titres ne consomment donc aucun capital réglementaire. Surtout, cette disposition ne comporte aucune condition de notation : la dégradation du Sénégal ne modifie pas, par elle-même, son application. La grille fondée sur les notations externes, qui conduirait à une pondération de 150 pour cent pour un émetteur noté sous B – (lire B moins) (4), ne s’applique qu’aux expositions qui ne remplissent pas les conditions du régime dérogatoire, principalement les emprunts en devises.
Autrement dit, pour les banques de la zone, les bons et obligations du Trésor sénégalais souscrits sur le marché régional en FCFA restent donc pondérés à 0 %, quelle que soit la note attribuée par Moody’s ou S&P. Merci le FCFA et Ouf peut-on dire !
Mais s’arrêter à ce constat constituerait une erreur d’analyse. Le défaut de paiement ou la perte totale ou partielle pouvant résulter d’un retraitement/restructuration de la dette, si elle survient, n’empruntera pas cette voie. Elle en empruntera deux autres.
Une neutralité des règles prudentielle apparente, mais deux canaux de perte réels
Le premier canal tient à une distinction que l’on néglige : les bons et obligations du Trésor ne sont pas juridiquement des titres soumis à un régime uniforme (5). Le texte qui les encadre impose trois régimes selon la catégorie juridico comptable dans laquelle l’établissement a inscrit ses titres. Les titres de placement doivent être réévalués à chaque arrêté comptable et leurs moins-values latentes intégralement dépréciées (6). Les titres d’investissement, que l’établissement s’engage à conserver jusqu’à l’échéance, échappent à cette obligation, sauf s’il devient fortement probable qu’il ne les conservera pas ; quant aux titres de transaction, leurs variations de valeur transitent directement par le compte de résultat (7).
La conséquence mérite d’être énoncée sans détour. Deux établissements exposés au même risque économique sur l’État sénégalais peuvent publier des résultats radicalement différents, en raison d’un choix de classement opéré parfois plusieurs années auparavant. Celui qui a logé ses titres en portefeuille de placement enregistre la baisse des prix de marché immédiatement, sans qu’aucune échéance n’ait été manquée et sans qu’aucun réaménagement n’ait été signé. Celui qui les a logés en portefeuille d’investissement ne montre rien. Le risque est identique, l’image comptable ne l’est pas. Il faut ajouter qu’un établissement souhaitant réduire son exposition dispose d’une voie de sortie prévue par les textes, la dégradation de la qualité de crédit de l’émetteur figurant expressément parmi les motifs de cession qui n’entraînent pas de sanction sur le reste du portefeuille (8).
Le second canal s’ouvrira le jour où un réaménagement de la dette sera officiellement et définitivement formalisé. Là encore, le mécanisme n’est pas celui d’une provision, mais celui d’une perte immédiate. Tout abandon de capital ou d’intérêt est constaté en pertes, et la créance restructurée subit une décote égale à l’écart entre la valeur actualisée des flux initialement attendus et celle des flux issus de la restructuration (9). Cette décote frappe le résultat, donc les fonds propres. Un simple allongement de maturité, souvent présenté comme indolore parce qu’il ne touche pas au nominal, produit ainsi une perte comptable parfaitement réelle. S’y ajoutent des effets de classement durables : la créance restructurée ne peut retrouver le statut de créance saine qu’au terme d’une période probatoire, et le déclassement contamine l’ensemble des encours portés sur la même contrepartie (10). On notera au passage que le délai de déclassement en créance douteuse est porté de quatre-vingt-dix à cent quatre-vingts jours pour les États de l’Union (11), ce qui laisse aux autorités une marge de manœuvre calendaire que peu d’observateurs mentionnent.
Un levier prudentiel discret mais immédiatement mobilisable
Un troisième élément est presque toujours absent du débat. Le dispositif prudentiel précise que les pondérations qu’il fixe constituent des seuils minimaux, que la Commission bancaire de l’Union peut relever lorsque la qualité du portefeuille d’un établissement se détériore ou pour des besoins de stabilité financière (12).
Le superviseur régional n’a donc besoin ni d’une réforme des textes ni d’une décision du Conseil des ministres pour exiger d’une banque qu’elle immobilise du capital face à son exposition sénégalaise. Une décision motivée suffit. Il est raisonnable de penser que c’est par cette voie, plutôt que par une remise en cause du régime dérogatoire, qu’un durcissement interviendrait le cas échéant : supprimer la pondération nulle renchérirait instantanément le financement de tous les États de l’Union, ce qui en fait une option politiquement improbable. Rappelons que les exigences minimales sont fixées à 5 pour cent pour les fonds propres de base durs, 6 pour cent pour les fonds propres de base et 9 pour cent pour les fonds propres effectifs, avant coussin de conservation (13) : la marge d’absorption n’est pas illimitée.
La question de périmètre, qui n’est pas tranchée
Reste l’inconnue principale, qu’il est plus honnête de nommer que de prétendre résoudre. Les autorités sénégalaises ont annoncé, le 1er septembre 2026, leur intention de solliciter un traitement de leur dette afin d’en rétablir la viabilité, à l’occasion d’un accord au niveau des services portant sur une facilité élargie de crédit de trente-six mois (14). Il convient de préciser ce que cet accord est et ce qu’il n’est pas : il demeure soumis à l’approbation du conseil d’administration du Fonds, à la mise en œuvre de mesures correctrices dans le dossier des déclarations budgétaires erronées (ce que certains appellent dette cachée ou « misreporting ») et à l’obtention d’assurances de financement. Ce n’est ni un décaissement ni un programme approuvé.
Surtout, l’annonce d’un traitement de dette ne dit rien de son périmètre. Les mécanismes internationaux de restructuration, à commencer par le Cadre commun du G20, visent la dette extérieure. Or les titres émis par le Trésor sénégalais sur le marché régional occupent une position hybride : ils sont libellés en monnaie domestique, mais leurs détenteurs sont largement établis hors du Sénégal, à Abidjan, à Lomé ou à Cotonou. Aucune autorité n’a indiqué s’ils entraient ou non dans le champ. Le précédent ghanéen de 2022 et 2023, où la dette intérieure a été restructurée dans le cadre d’un programme du Fonds, interdit de tenir l’exclusion pour acquise. Il n’autorise pas davantage à présenter une décote sur les titres régionaux comme si elle était décidée. Il faut ajouter que la trajectoire d’endettement a été profondément révisée : le stock de dette de l’administration centrale est passé de 74,4 à 111,0 pour cent du produit intérieur brut à fin 2023 après réconciliation comptable, et atteignait 118,8 pour cent à fin 2024 (15). Les agences de notation en ont tiré les conséquences (16).
Ce débat certes technique, concerne au fond tous les Sénégalais
On pourrait croire ce débat réservé aux directions financières. Il ne l’est pas. Les titres publics représentent une part considérable des actifs des banques de l’Union. Chaque franc placé en obligations d’État est un franc qui ne finance ni une entreprise de Kaolack, ni un crédit à l’habitat, ni une campagne agricole et donc par effet d’éviction ne finance pas l’économie. Et si les établissements devaient un jour immobiliser du capital face à ces titres ou absorber une décote, la première variable d’ajustement ne serait pas la distribution de dividendes, mais le volume de crédit accordé à l’économie réelle.
Le caractère facultatif de la dépréciation soulève par ailleurs une question de gouvernance qu’il faut avoir le courage de poser. Un établissement peut, en droit, ne rien provisionner. Peut-il, en conscience, ne rien provisionner alors qu’un traitement de dette est officiellement sollicité ? Se retrancher derrière la lettre du texte serait défendable devant un tribunal mais difficilement soutenable devant un conseil d’administration ou un commissaire aux comptes sans compter une AG. La position raisonnable consiste à constituer une couverture volontaire, sur la base d’un scénario écrit, documenté et validé par les instances de gouvernance, conformément à l’esprit du dispositif de gestion des risques imposé par la Commission bancaire (17).
Trois exigences de transparence
Trois mesures simples pourraient permettre de taire les rumeurs et les oiseaux de mauvais augure.
La première serait que les banques publient la ventilation de leur exposition sénégalaise entre titres de placement et titres d’investissement. Cette classification, aujourd’hui invisible dans les états publiés, explique à elle seule l’essentiel des écarts de résultat à venir. La transparence vis-à-vis du public et des déposants doit être une pratique courante.
La deuxième serait que la Commission bancaire de l’Union prenne position par écrit sur deux points techniques mais déterminants : la portée exacte de la condition selon laquelle les expositions doivent être libellées et financées en francs CFA pour bénéficier de la pondération nulle, et le sort prudentiel d’un titre souverain de l’Union qui basculerait en créance en souffrance. Le dispositif est muet sur ce second point, et ce silence porte un risque qui peut être coûteux.
La troisième serait que le débat public (pour ne pas dire une certaine presse) cesse de confondre trois notions distinctes : le capital réglementaire, les provisions comptables et la valeur de marché. Ce sont trois horloges différentes, qui ne sont pas réglées à la même heure. C’est précisément pour cette raison que la vraie crise, si elle survient (que Dieu nous en garde), ne ressemblera probablement pas à ce que l’on préfigure aujourd’hui et il est peut-être prématuré d’annoncer que la dette libellée en francs F CFA ne subira pas les effets de la restructuration ou retraitement de la dette.
Notes et sources
(1) Les art. 19 de l’Instruction n°026-11-2016 du 15 novembre 2016 relative à la comptabilisation et à l’évaluation des engagements en souffrance et 37 de l’Instruction n°029-11-2016 du même jour relative à la comptabilisation et à l’évaluation des titres appartenant aux établissements de crédit, abrogent toutes dispositions antérieures de même objet, dont l’Instruction n°94-05, et sont entrés en vigueur le 1er janvier 2018.
(2) Instruction n°026-11-2016, art. 16, premier tiret : « pour les risques directs sur les États de l’UMOA, les organismes publics hors administration centrale des États de l’UMOA ainsi que les risques garantis par ces mêmes agents économiques, la dépréciation est facultative » et art. 17, dernier alinéa, pour les engagements hors bilan.
(3) Dispositif prudentiel applicable aux établissements de crédit et aux compagnies financières de l’UMOA, annexé à la Décision n°013/24/06/CM/UMOA du 24 juin 2016, §117.
(4) Même dispositif, §115 et Tableau 2. La pondération de 150 % vise les notations inférieures à B- mais elle s’applique aux eurobonds en dollars et en euros, concours en devises au Trésor, et, le cas échéant, expositions libellées en FCFA mais dont le financement ne l’est pas.. L’absence de notation entraine une pondération de 100 %.
(5) Instruction n°026-11-2016, art. 2, 1°, qui exclut de la notion de contrepartie les émetteurs de titres de créances ; Instruction n°029-11-2016, art. 2 (définition des titres, incluant les bons et obligations du Trésor), art. 35 et 36 (risque de contrepartie sur les titres à revenu fixe).
(6) Instruction n°029-11-2016, art. 30. En l’absence de marché liquide, l’évaluation s’effectue par actualisation des flux futurs au taux le plus long offert sur le marché monétaire de l’UMOA. Les moins-values latentes sont dépréciées sans compensation avec les plus-values latentes, lesquelles ne sont pas comptabilisées.
(7) Instruction n°029-11-2016, art. 20 pour les titres d’investissement, art. 12 et art. 36, alinéa 1er, pour les titres de transaction.
(8) Instruction n°029-11-2016, art. 15 à 17. La cession ou le transfert d’au moins 10 % du portefeuille d’investissement emporte interdiction de classement dans cette catégorie pendant l’exercice en cours et les deux suivants, sauf notamment en cas de dégradation importante de la qualité de crédit de l’émetteur ou d’augmentation significative de la pondération des risques.
(9) Instruction n°026-11-2016, art. 5 et 6. La décote correspond à l’écart entre l’actualisation, au taux d’intérêt effectif d’origine, des flux contractuels initialement attendus et des flux issus de la restructuration. Elle est enregistrée en coût du risque puis amortie sur la durée résiduelle.
(10) Instruction n°026-11-2016, art. 7 et 11 : période probatoire d’un an puis isolement pendant deux ans ; contagion du déclassement à l’ensemble des encours de la contrepartie.
(11) Instruction n°026-11-2016, art. 8, dernier alinéa : le délai de quatre-vingt-dix jours est porté à cent quatre-vingts jours pour les expositions sur les États de l’UMOA et leurs organismes publics hors administration centrale.
(12) Dispositif prudentiel UMOA, §109 : « Les niveaux de pondération énoncés dans le présent dispositif sont des seuils minimaux qui peuvent être revus à la hausse par la Commission Bancaire, lorsque la qualité du portefeuille d’un établissement se détériore ou pour des besoins de stabilité financière. »
(13) Dispositif prudentiel UMOA, §91 (minima de 5 %, 6 % et 9 %), §92 (coussin de conservation de 2,5 %) et §103 (cibles de 7,5 %, 8,5 % et 11,5 %).
(14) Fonds monétaire international, communiqué de presse n°26/282 du 1er septembre 2026, « Le FMI parvient à un accord au niveau des services sur un accord au titre de la facilité élargie de crédit avec le Sénégal ». Montant de 1 537,1 millions de DTS, soit environ 2,2 milliards de dollars et 475 % de la quote-part, sur trente-six mois.
(15) Fonds monétaire international, déclaration de fin de mission du 26 août 2025 : après l’exercice de réconciliation conduit par le cabinet Forvis Mazars, le stock de dette de l’administration centrale est révisé de 74,4 % à 111,0 % du produit intérieur brut à fin 2023, et porté à 118,8 % à fin 2024.
(16) Moody’s Ratings, abaissement de la note souveraine du Sénégal de Caa1 à Caa2, perspective négative ; S&P Global Ratings, abaissement de B- à CCC+.
(17) Circulaire n°04-2017/CB/C de la Commission Bancaire de l’UMOA relative à la gestion des risques dans les établissements de crédit et compagnies financières, qui impose notamment un dispositif de limites internes et de tests de résistance couvrant le risque pays et le risque de concentration.
Ibrahima Ndiaye, juriste, responsable conformité en services d’investissement et assurance.
Les opinions exprimées n’engagent que leur auteur.
