Étude de l’articulation entre l’Acte uniforme OHADA relatif au droit des sociétés
coopératives (AUSCOOP), la loi d’orientation relative à l’Économie sociale et solidaire,
la loi portant réglementation de la microfinance et l’arrêté portant création
du Registre national d’Immatriculation des Sociétés Coopératives financières (RNISCOOP-F)
Par Mafall FALL,
Magistrat hors-hiérarchie
Août 2026
RÉSUMÉ :
La société coopérative, catégorie juridique sui generis institué par l’Acte uniforme de l’OHADA relatif au droit des sociétés coopératives (AUSCOOP), se trouve aujourd’hui saisie, au Sénégal, par au moins trois corps de règles concurrents, chacun désignant sa propre autorité de tenue du registre : le décret n°2016-1600 du 13 octobre 2016, qui confiait cette compétence aux Directions régionales du développement rural (DRDR) ; la loi d’orientation n°2021-28 du 15 juin 2021 relative à l’Économie sociale et solidaire, qui abroge ce décret au profit d’« autorités administratives déconcentrées » non autrement identifiées ; et l’arrêté n°2205.2026*011769 du 22 mai 2026 portant création du Registre national d’Immatriculation des Sociétés Coopératives financières (RNISCOOP-F)), qui centralise au ministère des Finances l’immatriculation des seules coopératives financières.
La présente étude met en évidence, les écarts de chacun de ces textes avec l’architecture à deux étages (locale et nationale) voulue par les articles 69 à 77 de l’AUSCOOP, en distingue les degrés de fragilité juridique au regard du principe de primauté du droit communautaire posé par l’article 10 du Traité OHADA, avant de proposer, à titre de rationalisation, la restauration d’un registre unique des sociétés coopératives, assortie d’une clarification réglementaire et d’une coordination interministérielle.
MOTS-CLÉS :
Société coopérative — AUSCOOP — OHADA — Registre des sociétés coopératives — Immatriculation — Personnalité morale — Économie sociale et solidaire — Microfinance — RNISCOOP-F — Hiérarchie des normes — Primauté du droit communautaire — Sécurité juridique — Droit sénégalais.
PLAN DE L’ÉTUDE
Introduction
I. Un cadre normatif éclaté
A. le droit commun matriciel du registre des sociétés coopératives
B. Le droit spécial des sociétés coopératives du secteur financier
C. Le droit spécial du secteur de l’économie sociale et solidaire
II. Un régistre fragmenté
A. Trois régimes de régistre pour les sociétés coopératives
B. Les fragilités juridiques de la solution actuelle au regard de la hiérarchie des normes
C. Pour un registre unique des sociétés coopératives au Sénégal
Sources et bibliographie
INTRODUCTION
Le mouvement coopératif tient, au Sénégal, une place nodale dans l’architecture de l’économie nationale. Qu’il s’agisse des groupements de producteurs ruraux, des coopératives d’épargne et de crédit, des « coopératives de production solidaire » ou, plus récemment, des sociétés coopératives financières adossées au secteur de la microfinance, la forme coopérative demeure l’un des véhicules juridiques privilégiés de la mobilisation collective de l’épargne, du travail et des moyens de production.
Cette vitalité économique et sociale s’accompagne cependant, depuis plusieurs années, d’une sédimentation normative préoccupante : la société coopérative, catégorie juridique sui-generis conçue par le législateur communautaire de l’Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (OHADA), se trouve aujourd’hui saisie, concurremment, par au moins trois corps de règles distincts, chacun désignant, à sa manière, sa propre autorité de tutelle et, en filigrane, son propre registre d’immatriculation.
Le socle en est l’Acte uniforme relatif au droit des sociétés coopératives « AUSCOOP ». Ce texte fonde la personnalité juridique de la coopérative sur son immatriculation à un registre des sociétés coopératives dont il confie la tenue à « l’autorité administrative compétente » désignée par chaque Etat partie.
Dans le cadre de la mise en harmonie des textes normatifs nationaux avec l’AUSCOOP et de sa mise en œuvre, le législateur sénégalais a adopté trois textes : le décret n°2016-1600 du 13 octobre 2016, qui confiait la tenue du registre aux Directions régionales du développement rural (DRDR), rattachées au ministère de l’Agriculture ; la loi d’orientation n°2021-28 du 15 juin 2021 relative à l’Économie sociale et solidaire (ci-après « loi ESS »), qui abroge les articles pertinents de ce décret et transfère la compétence à des « autorités administratives déconcentrées » non autrement identifiées ; et l’arrêté n°2205.2026*011769 du 22 mai 2026 du ministre des Finances et du Budget, qui crée, au sein de son ministère, un « Registre national d’Immatriculation des Sociétés Coopératives financières » (RNISCOOP-F), placé sous l’autorité de la structure en charge de la supervision des institutions de microfinance, lui-même adossé à la Loi n°2025-04 du 19 février 2025 portant réglementation de la microfinance du 19 février 2025 portant réglementation de la microfinance.
De cette sédimentation résulte une question simple dans sa formulation mais lourde de conséquences pratiques : combien de registres des sociétés coopératives existe-t-il, aujourd’hui, au Sénégal et lequel d’entre eux confère, seul, la personnalité juridique que l’AUSCOOP attache à l’immatriculation ?
Cette interrogation n’est pas seulement théorique. Elle conditionne, très concrètement, l’identité de l’autorité à laquelle un groupement de producteurs, une coopérative d’épargne et de crédit ou une coopérative de production solidaire doit s’adresser pour exister juridiquement, le régime contentieux applicable en cas de refus d’immatriculation, et, plus largement, la cohérence d’ensemble d’un droit des coopératives que le législateur communautaire avait pourtant voulu unifié.
L’ambition de la présente étude est de mettre en lumière, à partir de l’analyse croisée de l’AUSCOOP et des trois textes sénégalais précités, les logiques de fragmentation à l’œuvre (I), avant d’en tirer les conséquences en termes de sécurité juridique et de proposer des pistes de rationalisation autour d’un registre unique des sociétés coopératives (II).
I. Un cadre normatif éclaté
L’Acte uniforme relatif au droit des sociétés coopératives constitue le droit commun de toute société coopérative. A côté, il est constaté l’érection d’un droit spécial des sociétés coopératives pour le secteur financier et celui de l’économie sociale et solidaire.
A. Le droit commun matriciel du registre des sociétés coopératives
Le droit commun instaure une philosophie d’un registre décentralisé à deux étages et procède à un renvoi organisé au droit interne qui, somme toute, affiche des limites.
1. La philosophie d’un registre décentralisé à deux étages
L’article 4 de l’AUSCOOP définit la société coopérative comme « un groupement autonome de personnes volontairement réunies pour satisfaire leurs aspirations et besoins économiques, sociaux et culturels communs, au moyen d’une entreprise dont la propriété et la gestion sont collectives et où le pouvoir est exercé démocratiquement et selon les principes coopératifs ». Cette définition unitaire commande, en toute logique, un régime d’immatriculation lui-même unitaire. En vertu de l’article 69 de l’acte uniforme, le registre des sociétés coopératives a pour objet de recevoir l’immatriculation des sociétés coopératives ainsi que les inscriptions et mentions constatant les modifications survenues dans leur situation juridique. L’immatriculation n’est pas une simple formalité administrative. En effet, elle est constitutive de la personnalité morale de la coopérative, sur le modèle du Registre du Commerce et du Crédit Mobilier (RCCM) applicable aux sociétés commerciales.
L’architecture voulue par le législateur communautaire est cependant, structurellement, une architecture à deux étages. Le premier étage est local : aux termes de l’article 70 de l’AUSCOOP, le Registre des Sociétés Coopératives est tenu au niveau local par l’autorité administrative chargée de la tenue dudit registre, chaque État partie demeurant libre de désigner cette autorité, en pratique une administration déconcentrée ou décentralisée de proximité. Le second étage est national, voire régional : l’AUSCOOP renvoie ici au Fichier national prévu par l’Acte uniforme portant droit commercial général (AUDCG) qui centralise les renseignements consignés dans chacun des registres locaux, avant leur remontée, le cas échéant, vers un fichier régional propre à l’espace OHADA et se trouvant à la CCJA. Le Fichier national n’immatricule rien : il ne fait que centraliser, à des fins essentiellement statistiques et de publicité, une information déjà cristallisée au niveau local, seul échelon compétent pour recevoir l’immatriculation constitutive de la personnalité morale.
Cette architecture, loin d’être un détail technique, procède d’un choix de politique juridique assumé : rapprocher le service public de l’immatriculation coopérative du terrain, là où se trouvent les groupements ruraux et urbains appelés à se constituer en société coopérative, tout en garantissant, par la centralisation nationale, l’unicité de l’information et la sécurité des tiers. L’article 77 de l’acte uniforme le confirme : « aucune société coopérative ne peut être immatriculée à plusieurs registres ou à un même registre sous plusieurs numéros ».
2. Le renvoi organisé au droit interne et ses limites
Le législateur OHADA n’a pas ignoré la spécificité des coopératives à vocation financière. Loin de là, l’article 1er , alinéa 3, de l’AUSCOOP prévoit que, « nonobstant les dispositions du présent Acte uniforme, les sociétés coopératives qui ont pour objet l’exercice d’activités bancaires ou financières demeurent soumises aux dispositions du droit interne ou communautaire relatives à l’exercice de ces activités ». Cette clause d’auto-exclusion n’a rien d’une dérogation subie. Elle est plutôt un renvoi volontaire, organisé par l’acte uniforme lui-même, vers la réglementation sectorielle bancaire et financière, en l’occurrence, pour le Sénégal, la législation UMOA relative à la microfinance, transposée par la Loi n°2025-04 du 19 février 2025 portant réglementation de la microfinance du 19 février 2025. Il ne s’agit donc pas, à ce stade, d’un conflit de hiérarchie des normes au sens strict, la loi nationale ne prétendant écarter aucune règle supranationale qui ne l’aurait elle-même invitée à le faire.
Ce renvoi trouve cependant sa limite dans son objet : l’article 1er , alinéa 3, autorise le législateur national à réglementer l’exercice des activités bancaires ou financières, c’est-à-dire l’agrément, la gouvernance prudentielle, le contrôle, les sanctions, le traitement des difficultés, et non à redéfinir l’architecture institutionnelle du registre des sociétés coopératives en tant que telle, laquelle demeure régie par les articles 69 à 77 de l’AUSCOOP. C’est précisément sur ce point que l’arrêté RNISCOOP-F, comme on le montrera, excède le mandat qui lui est conféré (B, 2°).
B. Le droit spécial des sociétés coopératives du secteur financier
Il convient de relever la primauté organisée de la loi microfinance sur l’AUSCOOP. Mais, la création d’un registre national spécialisé par l’arrêté RNISCOOP-F fait réapparaitre des écarts avec l’architecture communautaire.
1. Une primauté organisée de la loi microfinance sur l’AUSCOOP
Pour les institutions de microfinance constituées sous forme de société coopérative, la Loi n°2025-04 du 19 février 2025 portant réglementation de la microfinance déploie un corps de règles spéciales qui, sur plusieurs points, se substitue au droit commun coopératif. Il en va ainsi de la forme et de la constitution : la société coopérative exerçant une activité de microfinance doit revêtir la forme d’une société coopérative à capital variable, avec un nombre minimal de coopérateurs et un capital social minimum fixés, non par les statuts ou le droit commun coopératif, mais par la Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO). Il en va de même de la gouvernance : la loi impose un Conseil de Surveillance propre aux institutions de microfinance constituées en société coopérative, plafonne à six années consécutives la durée du mandat des administrateurs et renforce les incompatibilités et interdictions applicables aux dirigeants.
Le contrôle légal des comptes obéit à la même logique de spécialisation : alors que l’AUSCOOP ne rend obligatoire la désignation d’un commissaire aux comptes que dans les sociétés coopératives avec conseil d’administration dépassant certains seuils, la Loi n°2025-04 du 19 février 2025 portant réglementation de la microfinance impose un commissaire aux comptes à toute société coopérative supervisée par la Commission bancaire, indépendamment des seuils fixés par l’Acte uniforme, ce dernier ne retrouvant alors qu’un rôle supplétif pour les coopératives financières placées sous la seule supervision du ministre chargé des Finances.
Le traitement des difficultés relève, lui aussi, d’un dispositif spécial : l’article 103 de la loi microfinance écarte expressément l’application de l’Acte uniforme portant organisation des procédures collectives d’apurement du passif, au profit d’un régime propre d’intervention précoce, d’administration provisoire et de résolution, l’Acte uniforme sur les procédures collectives ne retrouvant sa vocation, en matière de liquidation, qu’à titre supplétif, « tant qu’il n’y est pas dérogé » par la loi sectorielle.
Enfin, l’agrément, le contrôle prudentiel exercé par le ministère chargé des Finances et la Banque Centrale, ainsi que le régime des sanctions disciplinaires, pécuniaires et pénales, sont des matières entièrement absentes de l’AUSCOOP et, partant, exclusivement prévues pour les sociétés coopératives exerçant une activité de microfinance et qui sont régies par la loi sectorielle.
Cette primauté ponctuelle de la loi microfinance ne remet cependant pas en cause le statut de droit commun de l’AUSCOOP. L’article 12 de la Loi n°2025-04 du 19 février 2025 portant réglementation de la microfinance le rappelle expressément : « les dispositions du droit commun sont applicables aux entités assujetties, tant qu’il n’y est pas dérogé par celles de la présente loi ». L’AUSCOOP continue ainsi de gouverner la définition et le statut du coopérateur, la loi y renvoyant explicitement , les règles générales de constitution, les parts sociales, les apports et le fonctionnement de l’assemblée générale, dans tout ce que la loi sectorielle ne réglemente pas spécifiquement.
2. La création d’un registre national spécialisé par l’arrêté RNISCOOP-F et ses écarts avec l’architecture communautaire
C’est dans ce contexte de spécialisation légitime du droit substantiel que le ministre des Finances et du Budget a pris, le 22 mai 2026, l’arrêté n°2205.2026 011769 portant création et fonctionnement du Registre national d’Immatriculation des Sociétés Coopératives financières. Ce texte crée, au sein du ministère chargé des Finances, un registre destiné à recevoir l’immatriculation des sociétés coopératives financières et de leurs sociétés faîtières, dont la gestion administrative et technique est confiée, sous l’autorité du ministre, à la structure en charge de la supervision des institutions de microfinance.
Ce dispositif, dont la logique prudentielle est en elle-même compréhensible, centraliser, au plus près du superviseur bancaire, l’information relative aux entités qu’il supervise, s’écarte cependant, sur plusieurs points structurels, de l’architecture voulue par le législateur OHADA pour le Registre des Sociétés Coopératives.
a) contrariété entre un régistre national ou local. En premier lieu, l’arrêté érige en autorité d’immatriculation de premier rang un organe central et national (le ministère des Finances), alors que l’article 70 de l’AUSCOOP réserve la fonction d’immatriculation constitutive de personnalité morale au niveau local, le niveau national ne connaissant, par le truchement du Fichier national, qu’une simple fonction de centralisation d’informations déjà enregistrées. Certes, l’article 6 de l’arrêté prévoit que le RNISCOOP-F transmette trimestriellement ses données au Fichier national du RCCM, ce qui, pris isolément, s’inscrit dans la logique de centralisation de l’article 70 in fine de l’AUSCOOP. Mais cette conformité partielle souligne d’autant mieux l’incohérence de l’article 1er de l’arrêté. En effet, le RNISCOOP-F cumule, dans un seul organe central, deux fonctions que l’acte uniforme sépare strictement, celle du registre local d’immatriculation, constitutif de personnalité juridique, et celle du fichier national de centralisation, purement informative.
b) Une segmentation sectorielle du registre. En second lieu, l’arrêté introduit une segmentation du registre par secteur d’activité que l’AUSCOOP ne connaît pas. L’Acte uniforme organise un régime unique et unifié d’immatriculation, quelle que soit la forme de la société coopérative (société coopérative simplifiée ou société coopérative avec conseil d’administration) ou son secteur d’activité. Il ne distingue pas les coopératives « financières » des coopératives agricoles, artisanales ou de consommation. En créant un registre spécifique aux seules sociétés coopératives financières, géré par un ministère distinct de celui compétent, en droit commun, pour les coopératives ordinaires, l’arrêté multiplie les circuits d’immatriculation pour une seule et même catégorie juridique qu’est la société coopérative au sens de l’article 4 de l’AUSCOOP.
c) création d’ « attestation de dépôt ». En troisième lieu, l’article 4 de l’arrêté introduit une attestation de dépôt, délivrée dans le délai d’un mois lorsque le dossier du requérant est complet, mais dont le texte précise expressément qu’elle « ne vaut pas immatriculation ». Or l’AUSCOOP organise, à ses articles 74 à 77, une procédure de dépôt de dossier suivie directement de l’immatriculation, sans étape intermédiaire de cette nature. Cette strate procédurale supplémentaire, introduite par un texte de nature réglementaire, allonge une procédure que l’Acte uniforme voulait resserrée, et place le requérant dans un entre-deux juridique inconfortable : titulaire d’une attestation de dépôt, il ne peut ni se prévaloir de la personnalité morale ni, a fortiori, exercer une activité financière soumise à autorisation.
d) La conversion forcée des associations et IMCEC. Enfin, et de manière plus radicale, l’article 7 de l’arrêté, disposition transitoire, impose aux institutions de microfinance existant sous forme d’association, d’institution mutualiste ou de coopérative d’épargne et de crédit (IMCEC) de se conformer, dans un délai de douze mois, aux formalités d’immatriculation en tant que société coopérative financière. Or l’AUSCOOP ne régit que la transformation d’une société coopérative déjà constituée vers une autre forme de société coopérative ; il ne prévoit aucune procédure de conversion d’une association relevant du droit associatif commun ou d’une institution mutualiste relevant du droit propre de la mutualité, en société coopérative.
Une telle transformation suppose normalement une opération de dissolution-reconstitution, ou une procédure de transformation dans les formes propres au texte d’origine de l’entité, assortie du formalisme constitutif complet exigé par l’AUSCOOP (statuts, assemblée générale constitutive, apports, lien commun, capital). En se bornant à imposer un délai de mise en conformité sans organiser une passerelle juridique, l’arrêté excède le champ et les mécanismes prévus par l’Acte uniforme, lacune qui n’est du reste pas propre à ce texte, la Loi n°2025-04 du 19 février 2025 portant réglementation de la microfinance elle-même se limitant, en son article 168, à un délai de mise en conformité de douze mois pour les institutions de microfinance constituées sous forme associative, mutualiste ou de société à responsabilité limitée, sans davantage préciser les modalités techniques de cette conversion.
C. Le droit spécial du secteur de l’économie sociale et solidaire
La loi d’orientation n°2021-28 du 15 juin 2021 relative à l’Économie sociale et solidaire a opéré, à la surprise générale, l’abrogation partielle du décret de 2016 et le transfert de compétences à des « autorités administratives déconcentrées ». cette situation affiche une fragilité de légalité et une divergence de philosophie et de catégorisation
1. L’abrogation partielle du décret de 2016 et le transfert à des « autorités administratives déconcentrées »
Le troisième foyer de fragmentation trouve sa source dans la loi d’orientation n°2021-28 du 15 juin 2021 relative à l’Économie sociale et solidaire. Ce texte, dont l’ambition est de doter d’un cadre juridique homogène un secteur jusque-là « épars », inclut les sociétés coopératives ou mutualistes parmi les quatre catégories d’acteurs relevant de son champ d’application, aux côtés des associations entreprenantes et responsables, des entreprises sociales et des acteurs de l’économie populaire. Or, à l’article 20, la loi crée un double dispositif d’enregistrement : un Fichier national de l’Économie sociale et solidaire, géré par le ministre chargé de l’ESS, et un Registre de l’Économie sociale et solidaire « au niveau de chaque circonscription administrative », géré par les « autorités administratives déconcentrées ».
Surtout, l’article 48 de la loi abroge purement et simplement « les articles 2 et 3 du décret n°2016-1600 du 13 octobre 2016 portant désignation de l’Autorité administrative chargée de la tenue du Registre des sociétés coopératives et organisation de la tutelle des sociétés coopératives », texte qui confiait jusqu’alors cette compétence aux Directions régionales du développement rural, rattachées au ministère chargé de l’Agriculture.
Ce faisant, le législateur de 2021 ne se contente pas d’ajouter, à la marge du dispositif AUSCOOP, une couche supplémentaire de recensement statistique du secteur ESS. Il touche directement au dispositif institutionnel du registre des sociétés coopératives lui-même, en désignant à sa place une autorité nouvelle et non autrement identifiée, la formule « autorités administratives déconcentrées » ne renvoyant, dans le corps de la loi, à aucun organe précisément nommé, à la différence du décret de 2016 qui désignait nommément les DRDR.
2. Une fragilité de légalité et une divergence de philosophie et de catégorisation
Cette réécriture appelle une double observation critique.
D’une part, sur le plan de la hiérarchie des normes, la situation diffère sensiblement de celle observée pour la loi microfinance. L’article 10 du Traité OHADA pose que les actes uniformes sont d’application directe et obligatoire dans les États parties, « nonobstant toute disposition contraire de droit interne, antérieure ou postérieure ». Or, à la différence de l’article 1er , alinéa 3, qui organise expressément le retrait de l’AUSCOOP au profit du droit financier sectoriel, l’article 70 de l’Acte uniforme ne renvoie au droit interne que pour le choix de l’autorité chargée de la tenue du registre local. Cette disposition ne laisse pas de place à la faculté de réorganiser la nature ou l’articulation du dispositif d’immatriculation lui-même. En redéfinissant, par une loi ordinaire, la nature de l’autorité compétente et, indirectement, celle du registre , la loi n°2021-28 s’expose ainsi à une fragilité de légalité au regard du principe de primauté du droit communautaire, dans la mesure où elle réécrit un texte pris en application de l’AUSCOOP sans y avoir été expressément invitée par ce dernier.
D’autre part, sur le plan des catégories juridiques, les deux textes portent des philosophies difficilement conciliables. L’AUSCOOP construit une catégorie unique et rigoureuse, la société coopérative, structure sui generis à mi-chemin entre société commerciale et association, dotée d’un statut, d’un capital, d’organes et de règles de fond strictes, au premier rang desquelles figure l’interdiction, sous peine de nullité et à titre de disposition d’ordre public, de toute discrimination fondée sur le sexe ou sur l’appartenance ethnique, religieuse ou politique dans la constitution d’une coopérative.
La loi ESS, à l’inverse, range la coopérative comme une simple sous-catégorie parmi d’autres formes d’acteurs (mutuelles, associations entreprenantes, entreprises sociales, acteurs de l’économie populaire) réunis autour d’une finalité sociale commune, sans exiger la même rigueur formelle. Preuve concrète de ce décalage, le Gouvernement sénégalais encourage aujourd’hui les « Coopératives de Production Solidaire » entités reconnues et accompagnées dans l’écosystème ESS à engager une démarche de formalisation juridique distincte pour obtenir le statut de société coopérative de droit OHADA, ce qui donne à voir que ces structures ESS ne sont pas, en l’état, des sociétés coopératives au sens de l’AUSCOOP.
Les deux textes créent ainsi deux logiques de reconnaissance juridique parallèles (l’agrément ESS d’un côté, l’immatriculation OHADA de l’autre) qui ne se recoupent pas nécessairement. Cependant, l’article 19 de la loi ESS, elle-même prévoit que « toute société coopérative qui souhaite obtenir l’agrément E.S.S en formule la demande », ce qui suppose que la société coopérative préexiste, régulièrement immatriculée selon les règles de l’AUSCOOP, à l’obtention de cet agrément supplémentaire, sans que le texte ne précise l’articulation entre ce statut premier et l’inscription, par ailleurs, au Registre de l’ESS institué par son article 20.
Enfin, et ce n’est pas la moindre des difficultés, aucun régime procédural clair de recours contre les décisions de ce registre n’est organisé, ni par l’AUSCOOP, ni par la loi ESS, sur le juge compétent (juge de droit commun ou juge administratif, singulièrement la Chambre administrative de la Cour suprême en cas de refus d’immatriculation).
II. Un régistre fragmenté
Il est à noter trois registres pour les sociétés coopératives. Cet état de fait draine des fragilités juridiques de la solution actuelle au regard de la hiérarchie des normes. C’est pourquoi, il est fortement recommandé d’aller vers un registre unique pour les sociétés coopératives au Sénégal.
A. Trois régimes de régistre pour les sociétés coopératives
Naturellement, La multiplication des registres a pour corollaire la multiplicité des autorités compétentes. Cette situation de la fragmentation souffre aussi de conséquences pratiques
1. La multiplication des autorités compétentes
Au terme de l’analyse qui précède, il devient possible de dresser la cartographie de l’éclatement institutionnel du registre des sociétés coopératives au Sénégal. Trois autorités, relevant de trois ministères distincts, sont aujourd’hui susceptibles de se disputer la compétence d’immatriculation d’une même catégorie juridique selon le secteur d’activité ou la politique publique dans le champ de laquelle le groupement concerné est appréhendé.
En premier lieu, le régime de droit commun demeure, en théorie, celui hérité du décret n°2016-1600 du 13 octobre 2016, qui confiait aux Directions régionales du développement rural, sous tutelle du ministère de l’Agriculture, la tenue du registre local des sociétés coopératives, pour l’ensemble des coopératives non spécialement régies par une législation sectorielle. Ce texte demeure la seule désignation nommément précise, dans l’ordre juridique sénégalais, d’une autorité de tenue du registre au sens strict de l’article 70 de l’AUSCOOP, alors même que ses articles 2 et 3 ont été formellement abrogés par la loi n°2021-28.
En second lieu, la loi n°2021-28 a transféré cette compétence à des « autorités administratives déconcentrées », sans autre précision, pour l’ensemble des acteurs de l’Économie sociale et solidaire, catégorie dans laquelle elle range, sans les en distinguer institutionnellement, les sociétés coopératives. Faute de décret d’application identifiant précisément l’autorité déconcentrée visée, cette désignation demeure, en l’état, largement virtuelle et inopérationelle.
En troisième lieu, l’arrêté RNISCOOP-F du 22 mai 2026 a créé, pour les seules sociétés coopératives financières, un registre national logé au ministère des Finances et du Budget, placé sous la gestion de la structure en charge de la supervision des institutions de microfinance.
Cette superposition n’est pas sans rappeler, mutatis mutandis, la question du « guichet unique » que la communauté des experts OHADA appelle de ses vœux pour la généralité du droit des affaires OHADA : la multiplication des points d’entrée pour une même opération juridique ici, l’acquisition de la personnalité morale coopérative, est en elle-même porteuse d’insécurité, quand bien même chacun des textes pris isolément poursuivrait un objectif de politique publique opportunément légitime.
2. Les conséquences pratiques de la fragmentation
Cette fragmentation institutionnelle emporte trois catégories de conséquences pratiques.
La première tient au risque de double immatriculation ou, à l’inverse, d’absence d’immatriculation. Un groupement de femmes transformatrices de produits halieutiques, par exemple, susceptible de relever à la fois de la politique de promotion de l’Économie sociale et solidaire et, s’il développe une activité d’épargne et de crédit entre ses membres, du secteur de la microfinance, pourrait légitimement s’interroger sur l’autorité à laquelle adresser sa demande d’immatriculation et sur le registre dont l’inscription lui conférera la personnalité juridique que l’article 77 de l’AUSCOOP entend pourtant unique.
La seconde tient à l’incertitude quant au régime contentieux applicable en cas de refus d’immatriculation. Ainsi qu’il a été relevé, ni l’AUSCOOP ni les textes sénégalais ne tranchent la question du juge compétent pour connaître d’un tel refus. La réponse pourrait varier selon l’autorité saisie : juge administratif si l’on retient la qualification d’acte administratif pris par une autorité ministérielle centrale (hypothèse d’autant plus vraisemblable s’agissant du RNISCOOP-F, décision prise par le ministre des Finances), juge de droit commun si l’on retient, par analogie avec le contentieux du RCCM, une lecture plus pragmatique. Cette incertitude contentieuse est elle-même redoublée par la pluralité des autorités potentiellement compétentes : le justiciable pourrait ne pas savoir, non seulement quel juge saisir, mais également contre quelle décision, émanant de quelle autorité, diriger son recours.
La troisième conséquence, plus diffuse mais non moins réelle, tient à l’affaiblissement de la fonction de publicité et d’opposabilité aux tiers que le registre est censé remplir. Un tiers (créancier, partenaire commercial, bailleur de fonds) qui souhaiterait vérifier l’existence juridique et la situation d’une société coopérative devrait, en toute rigueur, interroger successivement trois bases de données potentiellement disjointes celle, résiduelle, des DRDR, celle, encore virtuelle, des « autorités administratives déconcentrées » de l’ESS, et celle, sectorielle, du RNISCOOP-F, sans qu’aucun fichier national unique ne garantisse, en l’état, l’exhaustivité de cette recherche, en dépit de la logique de centralisation que l’article 6 de l’arrêté RNISCOOP-F met en œuvre pour son seul segment.
B. Les fragilités juridiques de la solution actuelle au regard de la hiérarchie des normes
Le principe de primauté et d’application directe de l’acte uniforme fragilise la légalité de la loi ESS et de l’arrêté RNISCOOP-F.
1. Le principe de primauté et d’application directe de l’acte uniforme
Le point de départ de toute analyse de légalité doit être rappelé avec netteté et sans ambages : en application de l’article 10 du Traité OHADA, les actes uniformes sont d’application directe et obligatoire dans les États parties, nonobstant toute disposition contraire de droit interne, antérieure ou postérieure. Ce principe de primauté, faut-il le rappeler, n’est pas une simple clause de style : il fait des actes uniformes des normes directement invocables devant le juge national, dont l’application prime sur celle de toute disposition de droit interne contraire, y compris lorsque cette dernière est postérieure à l’acte uniforme.
Or, ainsi qu’il a été montré, l’article 1er , alinéa 3, de l’AUSCOOP organise lui-même, de façon explicite, le retrait de l’Acte uniforme au profit du droit interne pour tout ce qui touche à l’exercice des activités bancaires et financières des coopératives, ce qui légitime pleinement la primauté de la Loi n°2025-04 du 19 février 2025 portant réglementation de la microfinance dans son domaine de compétence spécifique. En revanche, l’article 70 de l’AUSCOOP, relatif au registre lui-même, ne renvoie au droit national que le choix de l’autorité compétente pour la tenue du registre local, un choix d’organisation administrative, non la faculté de modifier l’architecture même du dispositif d’immatriculation, sa territorialité, ou sa segmentation sectorielle. C’est cette distinction, entre le renvoi explicite et circonscrit de l’article 1er , alinéa 3, et le silence relatif de l’article 70 sur l’étendue exacte de la marge de manœuvre laissée aux États, qui fonde la fragilité juridique différenciée des trois textes sénégalais examinés.
2. Une fragilité de légalité de la loi ESS et de l’arrêté RNISCOOP-F
Au regard de cette distinction, la situation de la Loi n°2025-04 du 19 février 2025 portant réglementation de la microfinance apparaît la plus solidement assise : elle intervient dans le champ que l’AUSCOOP lui a lui-même explicitement ouvert.
Mais notons cependant que tel n’est pas le cas, à des degrés divers, de la loi ESS et de l’arrêté RNISCOOP-F.
S’agissant de la loi n°2021-28, la fragilité tient à ce qu’elle réécrit, par une disposition abrogative générale (son article 48), un texte réglementaire pris en application directe de l’AUSCOOP, sans que l’acte uniforme ne l’y ait expressément conviée pour ce qui concerne les coopératives non financières. Certes, la désignation de l’autorité compétente relève, par nature, du droit interne ; mais en substituant à une désignation précise (les DRDR) une formule générique et non normée (« autorités administratives déconcentrées »), le législateur de 2021 crée une insécurité qui n’est pas sans faire écho aux critiques doctrinales adressées, plus largement, à l’inachèvement du volet procédural de l’AUSCOOP.
S’agissant de l’arrêté RNISCOOP-F, la fragilité est d’une autre nature : ici, ce n’est pas la compétence du pouvoir réglementaire national pour désigner une autorité de tutelle sectorielle qui est en cause (la Loi n°2025-04 du 19 février 2025 portant réglementation de la microfinance l’y habilite expressément) , mais l’excès de cette habilitation lorsque l’arrêté, ce faisant, redéfinit unilatéralement l’échelon (national et non plus local) et la fonction (immatriculation constitutive et non plus simple centralisation) du registre, en méconnaissance grave de l’article 70 de l’AUSCOOP.
Un texte de nature réglementaire, pris par un seul ministre, paraît en outre d’un rang normatif insuffisant pour opérer une telle réorganisation institutionnelle du dispositif d’immatriculation coopérative, alors même que le décret n°2016-1600, pris en application de l’AUSCOOP pour le droit commun coopératif, avait requis la forme du décret.
C. Pour un registre unique des sociétés coopératives au Sénégal
1. Restaurer l’architecture à deux étages voulue par l’AUSCOOP
La première piste de rationalisation consisterait à revenir à l’esprit du dispositif communautaire : un registre local unique des sociétés coopératives, tenu par une autorité déconcentrée clairement identifiée, quelle que soit la nature de l’activité exercée par la coopérative, complété par un mécanisme de centralisation nationale unique (le Fichier national prévu par l’AUDCG) recevant, trimestriellement ou selon toute autre périodicité appropriée, les informations enregistrées localement, y compris celles relatives aux coopératives financières.
Rien n’interdirait, dans cette perspective, de maintenir une supervision prudentielle renforcée du ministère des finances et de la Banque Centrale sur les sociétés coopératives financières, laquelle relève, on l’a vu, d’un domaine que l’AUSCOOP a lui-même abandonné au droit sectoriel, sans pour autant faire du ministère des finances l’autorité d’immatriculation de premier rang.
Le RNISCOOP-F pourrait ainsi être recentré sur sa fonction, parfaitement légitime, de simple registre prudentiel des entités agréées comme institutions de microfinance (une liste d’agrément, au sens de l’article 24 de la Loi n°2025-04 du 19 février 2025 portant réglementation de la microfinance) distincte du registre d’immatriculation proprement dit, constitutif de la personnalité morale coopérative, qui demeurerait, lui, tenu au niveau local dans les conditions de l’article 70 de l’AUSCOOP.
2. Vers une clarification réglementaire et une coordination interministérielle
La seconde piste, plus modeste mais sans doute plus réaliste à court terme, consisterait en l’adoption d’un décret unique d’application de l’AUSCOOP, venant enfin remplacer le décret n°2016-1600 (partiellement et injustement abrogé sans être formellement remplacé), décret qui aurait vocation à :
(i) désigner nommément l’autorité déconcentrée compétente pour la tenue du registre local des sociétés coopératives, quel que soit leur secteur d’activité ; (ii) préciser l’articulation entre ce registre de droit commun et les régimes sectoriels préexistants (microfinance) ou en gestation (ESS), sur le modèle de ce que l’article 4 de la loi n°2021-28 tente, de façon encore trop elliptique, d’esquisser pour les seules activités bancaires et financières ; (iii) organiser un régime contentieux minimal en cas de refus d’immatriculation, s’inspirant, comme le suggère la doctrine, du contentieux du RCCM régi par les articles 66 à 69 de l’AUDCG, qui offre un modèle de célérité et de proximité territoriale mieux adapté à la nature du contentieux du registre que le recours pour excès de pouvoir devant la seule Chambre administrative de la Cour suprême, siégeant à Dakar.
Une telle clarification supposerait, à tout le moins, une coordination interministérielle entre le ministère de l’agriculture, le ministère de la microfinance et de l’économie sociale et solidaire et le ministère des finances et du budget, chacun de ces départements ayant, dans l’état actuel des textes, vocation à revendiquer, pour tout ou partie du champ coopératif, la compétence de tenue du registre.
A défaut d’une telle coordination, le risque n’est pas seulement théorique : il est celui, très concret, de contentieux croisés portant sur la validité même de l’immatriculation d’une société coopérative, avec toutes les conséquences que cela emporterait sur la sécurité juridique des tiers ayant contracté avec elle.
SOURCES ET BIBLIOGRAPHIE
I. Textes normatifs
— Traité relatif à l’harmonisation du droit des affaires en Afrique, signé à Port-Louis (Ile Maurice) le 17 octobre 1993, révisé à Québec le 17 octobre 2008.
— Acte uniforme de l’OHADA relatif au droit des sociétés coopératives, adopté à Lomé le 15 décembre 2010, entré en vigueur le 15 mai 2011.
— Acte uniforme de l’OHADA portant droit commercial général (dispositions relatives au Registre du Commerce et du Crédit Mobilier et au Fichier national).
— Acte uniforme de l’OHADA portant organisation des procédures collectives d’apurement du passif.
— Sénégal, décret n°2016-1600 du 13 octobre 2016 portant désignation de l’Autorité administrative chargée de la tenue du Registre des sociétés coopératives et organisation de la tutelle des sociétés coopératives.
— Sénégal, loi n°2021-28 du 15 juin 2021 d’orientation relative à l’Économie sociale et solidaire.
— Sénégal, Loi n°2025-04 du 19 février 2025 portant réglementation de la microfinance du 19 février 2025 portant réglementation de la microfinance, Journal officiel de la République du Sénégal, n°7817 (numéro spécial) du 25 mars 2025.
— Sénégal, arrêté n°2205.2026*011769 du 22 mai 2026 portant création et fonctionnement du Registre national d’Immatriculation des Sociétés Coopératives financières (RNISCOOP-F).
II. Doctrine
— M. Mafall Fall, « Réflexion sur le contrôle juridictionnel de la tenue du registre des sociétés coopératives : à quel juge se vouer ? », Recherches sur les Institutions constitutionnelles, les Administrations publiques et la Légistique en Afrique (CERACLE).
— Y. R. Kalieu Elongo, « Le registre des sociétés coopératives OHADA », 26 août 2021.
— W. Tadjudje, « L’Acte uniforme relatif au droit des sociétés coopératives et le statut juridique de groupement », in Le droit des coopératives en Afrique : réflexions sur l’Acte uniforme de l’OHADA, Éditions ÉPURE, coll. « RESSOR », vol. 5, juin 2021, p. 41-53.
— « Aspects conceptuels et évaluation de l’Acte uniforme de l’OHADA relatif aux sociétés coopératives », Revue de l’ERSUMA, n°2, mars 2013.
— « Coopératives : Procédure d’immatriculation sur le modèle OHADA », OHADA.com.
